浅议我国统计管理体制改革

朱震葆

（江苏省统计局， 江苏 南京 210013）

浅议我国统计管理体制改革

朱震葆

（江苏省统计局， 江苏 南京 210013）

自2005年统计管理体制改革以来，七年的实践证明改革的方向正确，效果显著。通过梳理统计改革层次理论，提出统计改革的“三步曲”和“四层次”：三步曲是，第一步“三队归一，一垂三统”；第二步“国地分制，中央集权”；第三步“国民核算，区域调查”。四层次，第一层次是统计体制和管理体制；第二层次是国民经济核算体系和统计报表制度体系； 第三层次是统计调查方法体系；第四层次是统计指标体系和统计标准体系。

统计 ；改革；层次

2005年是统计管理体制改革年，是政府统计系统打响改革攻坚战的第一年。国家统计局根据国务院的决定，开始对实行了20年之久的三支调查队进行调整。这是统计改革的重大措施，是对统计深层次问题实质性的变革，是具有划时代意义的统计改革。七年来的实践证明，这项改革的效果显著，方向正确。现在的问题是：正确认识改革过程中出现的问题，只有而且只能通过继续深入改革，才能解决这些问题。“三队归一，一垂三统”仅仅是统计管理体制改革的第一步，而这第一步是最重要最困难的一步。

在2005年底之前，国家统计局准备对所辖的三支调查队（农村社会经济调查队、城市社会经济调查队、企业经济调查队）实行合并，组建统计调查总队，原所辖的省市县三支调查队也同步实行归并，并且上划，直属国家调查总队的领导，即人员、经费和业务统一归国家统计局领导，也就是常说的“一垂三统”。相应设置农村社会经济、城市社会经济和服务业统计三个部门。根据统计改革层次理论，这是统计改革的第一步，且称之“三队归一，一垂三统”。这是统计管理体制的改革的第一步。

根据统计改革层次理论，统计改革的第二步是：对统计管理体制作更深层次的变革，彻底建立起中央与地方分设的两套统计系统。为了解其重要性，有必要深入了解统计改革的层次理论。

一 、统计体制与统计管理体系的龙头地位

一个国家采取何种统计调查体系同该国实行何种统计体制和统计管理体制有着重要的因果联系。国家统计体制通常同一个国家政府的行政体制有关。行政机构的设置由各国政府决定。各国政府在设置行政机构的职能时，也就同时规定了统计体制的类型和规格。目前，各国的国家统计体制大体可分为三种类型：集中型，如德国、加拿大、前苏联和罗马尼亚、荷兰、澳大利亚等国；分散型，如美国、日本、菲律宾、新加坡等国；结合型，如中国。

在国家统计体制定下来之后，中央政府综合统计机构与地方政府综合统计机构之间的管理制度、管理形式和管理方法如何确定就是管理体制问题，它在很大程度上是处理中央政府统计系统与地方政府之间的关系问题。

“统计管理体制改革是统计改革的龙头”。有什么样的统计管理体制，就会有与之配套的统计报表制度、统计调查方法和统计指标体系。从管理体制、报表制度、调查方法和指标体系四个层次上讲，处在最上层的是管理体制，依次降阶为报表制度、调查方法和指标体系。所以讲，有什么样的统计管理体制，就会采取相适应的统计报表制度、统计调查方法和统计指标体系。这是相辅相成、相辅而行的事情。在实施“三队归一，一垂三统”为标志的统计管理体制的第一步改革之后，要彻底解决困扰我国统计数字准确性问题的唯一可行的办法，就是继续进行“国地分制，中央集权”的第二步管理体制的改革，这也是统计改革的最具决定意义的革命。

二、以国民经济核算为中心

1.统计制度应该围绕国民经济核算进行设计

统计作为对社会经济现象进行调查研究以认识其本质和规律性的一种认识活动来讲，由于国民经济核算是经济统计最具有综合性的组成部分，国民经济核算资料是对国民经济形势发展和趋势作出全面判断的主要依据。而各个行业的经济统计是按照不同规律方式运行的国民经济某一侧面作为对象进行描写和计算，是国民经济核算的主要资料来源。由此可见，国民经济核算在统计调查制度的中心地位是十分明确的。各个专业（行业）统计由于是国民经济核算的主要资料来源，因而在指标的设置上要满足国民经济核算的需要。

2.政府综合统计应该以国民经济核算为中心

按照2002年新版《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002），我国现有20个门类，95个大类，396个中类，913个小类。此外，据物价部门统计，现进入流通领域的有形产品有几百万种。在进行国民经济核算的时候，必须全面、准确、及时地调查、整理与上报全社会各行业的资料。在人员和经费有限的情况下，我们政府综合统计部门不可能将近千个行业、几百万个产品都纳入到自己专业统计中来。为此，必须转变观念，相信并依靠政府其他部门来共同承担。政府综合统计部门与其他政府部门应该进行科学合理的分工。

政府综合统计部门应该量力而行，确定以国民经济核算为中心，反映并监测宏观经济运行态势和社会发展趋向为目标，厘定行业统计，简化行业统计指标，精兵简政，抓大放小。真正建立起科学、高效和强有力的全国统计信息系统。

3.行业统计应该为国民经济核算服务

政府综合统计部门内的行业统计是建立在政府其他部门无法承担的前提之下的，而不是越俎代庖。各行业的全社会统计应该并且完全有可能交由政府各主管部门去承担，就像美国的劳工部统计局、农业部、交通部等等。第一，推动各部门强化统计机构和职能；第二，提高各主管部门对本行业全社会的管理；第三，政府统计部门加强管理职能的同时，也不增加统计调查的工作量。一举三得，何乐而不为。

政府综合统计部门的行业统计，是在各主管部门无法承担的前提下，重要的是明确职责。它首先不再承担管理职能，因为各主管部门统计的重要职能是对本系统进行管理，交由政府统计部门的行业统计应该是各主管部门管理所不必要的；其次，这些无主管部门的行业统计必需建立的目的是什么？普遍认为，目的只能是一个，就是为国民经济核算服务。

三、以普查为基础，区域调查为主体

进入新世纪与加入WTO以后，我国的社会经济体制正在发生深刻地变化，统计调查对象、调查内容和调查范围也呈多主体、多目标、多层次的要求发展。国际国内政治经济瞬息万变，统计调查体系如果再不改变，统计任务与统计力量之间的矛盾将会变得更加尖锐起来，势必越来越无法满足政府和社会的需要。

为此，适时建立起以普查为基础的统计调查体系变得十分紧迫和必要。一是改造现行的年定报调查使之与普查相衔接；二是在设计普查指标体系的时候要考虑到国民经济核算的需要；三是即便要反映国民经济核算所需要的指标，也不要指望通过普查都得到解决，因为普查指标收集的都是一些基础性的非经过加工的原始资料；四是普查不是不分企业规模大小的大清扫；五是年定报调查建议采用区域调查法为主体。

四、统计指标和标准体系与国际接轨

1.统计指标和标准体系必须与国际接轨

在特定的经济和社会发展理论的指导下，要想定量地描述和反映，就必须设计一套统计指标体系，以及与之配套的统计标准体系。不同的经济和社会发展理论，就会产生不同的统计指标体系及其各个指标不同的内涵。按通常的划分可以分为两大类，即基本统计指标体系和专题统计指标体系。

以反映国民经济和社会发展的基本统计指标体系，是我国自身经济和社会发展的需要。经济、社会发展到现在这么一个规模，必然需要有一个科学客观的标准来衡量自身真实的国情国力；另外从融入到世界经济一体化的需要出发，在我国加入WTO，以及去年我国统计上加入GDDS后，就要承担义务，采用更加透明、公开、国际上通用的统计指标和标准体系。

2.统计指标为宏观经济和社会发展服务，为国民经济核算服务

作为政府综合统计部门，在设计指标体系时，必须以社会主义市场经济理论为指导，为宏观经济和社会发展服务，为国民经济核算服务。而行业主管部门管理需要的统计指标，就交由它们自身去承担。这使得统计指标体系在统一的经济和社会发展理论指导下，科学的建立起来，以适应国民经济核算的需要，以适应普查的需要，以适应区域调查的需要，从而切实减轻基层的负担。

统计管理体制、统计报表制度、统计调查方法和统计指标体系有不同的范畴，同时又是一个有层次的有机整体。而其中处在龙头地位的是统计管理体制。有什么样的统计管理体制，就会产生与之相匹配的统计报表制度，统计调查方法和统计指标体系。当开始实施第二步统计改革的时候，就要着手进行统计调查体系的改革。即建立起与中央统计系统相适应的统计报表制度、统计调查方法和统计指标体系。其核心是建立“以国民经济核算为中心，区域调查为主体”的统计调查体系，称之为统计改革的第三步。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.03.019

高萍萍）