川东北高含硫气田安全隔离区土地流转研究

廖仕孟 王 果 张润兰 王洪乐 谢 明

（中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051）

0 引言

由于川东北飞仙关气藏具有高压、高含硫、高产量的特点，气田开发对周边的环境和安全存在高风险性。中华人民共和国安全生产行业标准对含硫化氢气田公共安全防护距离等作了相应规定。该区块引入美国雪佛龙公司进行合作开发后，作业者提出在天然气处理厂、井场、阀室、集气站和天然气管线的周围必须建立安全隔离区。

1 川东北高含硫气田安全隔离区土地流转特性

1.1 安全隔离区土地流转的必要性

高含硫气田的天然气资源是宝贵的清洁能源，且储量丰富。开发高含硫天然气不仅是企业自身发展的需要，更是国民经济发展的需要，是川渝地区经济社会发展的需要。

由于高含硫气田开发建设存在较高的安全环境风险，在运用各种有效安全开发技术措施的基础上，通过设置安全隔离区，进一步保障企业安全生产和当地居民生命财产安全，是落实国家对企业安全生产和环境保护的总体要求，体现了企业的社会责任担当，有利于企业对气田进行安全环保管理。

根据中国人多地少的国情和国家相关土地管理政策规定，项目建设征地数量受到国家限制，通过流转获得土地来设置安全隔离区就成为项目开发建设的必然选择。

1.2 安全隔离区土地流转的特殊性

1）行政强制性与市场协商性共存

高含硫气田安全隔离区土地流转在宏观上是一种行政强制性行为，但是在微观上又是一种市场调节性行为，呈现了高度的特殊性和复杂性。一方面，由于天然气是国家优先发展的能源产业，可以给地方政府带来较大的相关性利益，地方政府给与能源行业优先发展权，同时也为保障人民的生命财产安全，因此，高含硫气田安全隔离区土地流转具有强制性。另一方面，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，因此，高含硫气田安全隔离区土地流转又具有市场调节性的特点。

2）土地流转范围的单方面确定性

由于高含硫气田安全隔离区的位置是由气田的地理位置所决定，它不能由土地的供给者和需求者任意选择。同时，其面积大小是根据生产安全性的定量风险评价和技术标准所规定，只能由土地的需求者单方面决定，土地的供给者在流转的范围方面无法通过平等协商来施加影响。这是与一般农村土地流转的显著差别。

3）土地流转对象的多样性

现行的各种农村土地流转一般都不涉及农民的房屋、宅基地等，流转的土地种类一般比较单一。但是，根据安全生产的要求，安全隔离区范围内的耕地、园地、林地、未利用地、水域、建设用地及各类建筑物和附属构筑物等都必须拆迁。

4）土地流转供给主体对补偿的期望高

长期以来地方形成的优先享受本地资源带来利益的心理定位，加上安全隔离区土地流转的行政强制性等因素；同时，由于是国外大型企业合资开发，加之当地农民补偿是认为“撑死胆大的、饿死胆小的”“老实人吃亏”等，加剧了当地政府、村集体以及农民对这种土地流转补偿的高期望。

1.3 安全隔离区土地流转存在的复杂性

1）土地流转主体的选择困境

一是供给主体选择困境。由于项目安全隔离区内涉及到众多农户，作为项目开发业主无法与无数单个农户进行协商。所以，如何根据国家现有的法律法规选择合适的流转供给主体是一个棘手的问题。

二是需求主体的选择困境。由于国家规定流转土地的用途不能改变，需求主体必须是农业经营实体。而合作项目机构——川东北天然气项目（CDB）并不具备农业生产经营的功能，因此CDB 不符合国家对农村土地流转主体的要求。

2）土地流转范围的多变性

由于安全隔离区土地的流转范围由项目开发业主单方面划定，在土地流转过程中，可能衍生出农户圈内建筑物与圈外承包地、圈内承包地与圈外建筑物的分离和承包地流转余边余角等问题，将会迫使安全隔离区土地流转范围发生变化。

3）流转造成农民生产生活不便的相邻关系问题

农民在土地流转后，可能衍生出搬迁后的居住地离其承包地较远；失去进行农业生产的基本条件、改变原有生产生活习惯；道路交通的阻断，日常交往和生活生产不便；以及限制了特定生活习惯和环境依恋等问题，需要在土地流转中妥善处理。

4）土地流转对象评估的繁杂性

一是涉及地类评估，包括农用地、建设用地和未利用地、水域和其他用地等；二是流转范围内的所有建筑物和构筑物的点数清理和估价等；三是各种土地性质在长时间以来的多种变更也给清点和评估造成极大的障碍。流转对象清点和估价的繁杂性导致了对流转土地进行科学合理的评估几乎是不可能的。

5）土地测量与农民实际丈量的误差性

主要反映在国土管理部门采用的是投影面积来计算，而地方政府或者村集体在把总面积分配到农户时采用的是一般的实地丈量，这两种不同的测量方法造成测量误差，在坡陡的山地中反映特别突出。

6）房屋及各种附属设施拆迁的法律依据缺乏

我国《物权法》规定，只有在征收的情况下才涉及到房屋及附属设施的拆迁。由于项目安全隔离区内的土地控制权是通过流转获得，要拆迁农户的房屋及附属设施在法律上缺乏依据，更谈不上有拆迁补偿标准问题。

7）房屋拆迁补偿利益的多元化诉求

高含硫气田安全隔离区内的房屋及附属设施拆迁纳入征收的范畴进行解决。主要涉及住宅用房补偿安置、非住宅用房补偿和农户住房的装修补偿等问题。

8）流转土地价格计算依据和未来价格的不确定性

主要包括土地流转价格计算依据、流转期限、流转价格未来变动、流转款项的支付方式等方面。

9）潜在的相关利益补偿问题

由于流转过程中，当地乡（镇）地方政府和村集体需要投入大量的人力、财力和物力，他们希望得到一些补偿。而项目开发没有特别的规定，尤其是企业财务的规定，使该部分资金的开支受到限制。

10）流转后土地的利用和管理模式选择

根据《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，流转后的土地必须继续用于农业生产经营，不允许闲置、荒芜耕地。所以，作为流转受让方必须选择相应的农业生产经营方式。但是由于项目方不能直接进行农业生产经营，加之大量的流转土地位于山区，交通不便、农业生产经营方式很难做到规模经营等原因，直接影响到流转后土地的利用管理模式的选择。

11）土地流转到期的复垦问题

在项目开发企业长期的生产经营活动中，肯定要对安全隔离区内的土地进行一定程度的改变。对于因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。但是，对于原有农户承包地界的改变，应该如何恢复，这类问题必须引起项目方的高度重视。

12）土地流转到期的移交问题

根据中国石油和雪佛龙公司的协议，项目的生产经营时间是30 年。虽然时间跨度大，但是，根据我国目前的土地管理制度规定，必须对流转土地进行移交。一般问题比较好处理，主要是对农民在流转到期后希望搬回原地居住、由于城市户籍制度等改革导致流转农户或者村集体不存在等比较棘手的问题要预作考虑。

2 气田安全隔离区土地流转问题研究

2.1 气田安全隔离区土地流转及拆迁安置方案

主要是按照国家土地管理相关法律法规中提出的土地不能闲置、不能改变用途和节约集约的原则，重点研究安全隔离区土地使用权取得方式和相应的拆迁安置方式、以及具体流转和拆迁安置中的可行性方案。

2.1.1 安全隔离区土地使用权取得

根据国家相关政策和地方法规的具体规定，结合安全隔离区的实际情况，研究了安全隔离区土地使用权取得的方式，即征收征用、流转和“只征不转”3种方式。通过分析和比较，研究了3种方案的优缺点及实施的前提条件。

1）征收征用方案，由于受到征地指标的限制，加上成本比较高，安全隔离区土地取得不能采用此方案。

2）流转方案对获取安全隔离区土地是一种成本较为低廉的方案。但是也存在着一些问题，如：安全隔离区内房屋及附属物的拆迁没有法律依据、农户漫天要价、交易成本比较高等。

3）“只征不转”方案，研究得出了该方案可以弥补流转和征收方案的不足。但是，由于国家目前没有此类法规，该方案只是一种构想。

2.1.2 安全隔离区土地流转方案

根据国家相关政策和地方法规的具体规定，结合安全隔离区的实际情况，详细研究了安全隔离区土地流转方案。

1）通过研究，提出租赁方式是当前一种双方易于接受，且流转便利的流转方式。

2）安全隔离区土地流转主体分为供给主体和需求主体，土地承包经营权的供给主体确定为村集体（农村土地的发包方）；需求主体确定为西南油气田分公司成立的具有农业生产经营和管理职能的公司。

3）关于流转期限，选择每5年重新签订一次。

4）关于安全隔离区土地流转程序为：在借鉴地方政府关于土地流转的相关意见基础上，确立了“确定隔离区位置、确立土地的需求主体、制定方案、大力宣传、计算和确认流转土地、协商补偿标准、订立合同、备案归档”等具有操作性的流转程序。

2.1.3 安全隔离区土地流转补偿

由于川东北高含硫气田安全隔离区土地流转与一般农村土地流转的最大不同点在于安全隔离区内的土地要全部流转，同时在安全隔离区内居住的所有农户必须搬迁，所以对安全隔离区内土地流转所带来的补偿问题就包含两个方面：一是农村土地承包经营权流转的补偿；二是农户各种建筑物和附属物等的拆迁以及由于拆迁引发的其他相关问题的补偿等。

通过高含硫气田安全隔离区土地流转补偿进行详细的分析，研究认为：

1）通过对安全隔离区土地补偿对象和取得方式分析，提出承包地可以通过流转取得；未利用地可以通过与各级集体公开协商的方式取得；农村集体建设用地的取得比较复杂，最好是采取“城乡建设用地增减挂钩试点”的办法取得。

2）对各种不同类型的土地流转补偿标准分析，提出承包地初始流转价格的因素为：承包地流转前3年的农业年产值和农户承包地流转失业保障价格；未利用地补偿标准为10～60 元／亩·年，并根据前述价格一次性付清承包期限内应付款项。集体建设用地补偿标准为最终可以根据农村土地的承包经营权流转的补偿标准进行计算。

3）通过分析认为，从合同的稳定性和本项目的生产经营的实际情况来看，应该选择以当年的补偿为计算基准，以后各年根据流转土地以前种植的主要对象的农产品的物价指数上涨幅度进行调整，最终折算为货币形式给与直接补偿。

4）对承包地流转前3 年的农业年产值和农户承包地流转失业保障价格从理论和实践中进行了分析，提出不能完全用净收益的概念来确定农村土地流转价格，必须以比较科学与合理的形式土地的保障价格来综合确定。

2.1.4 安全气田隔离区内拆迁安置

通过对国家现有拆迁政策的研究，结合高含硫气田勘探开发所在重庆开县和达州市宣汉县县域的特殊情况，提出了高含硫地区油气田勘探开发建设拆迁安置方案。

1）拆迁安置可采用货币化安置、统筹优惠购房、划地集中自建安置和就近靠后分散自建安置4种安置方式。4种安置方式各有优缺点，在实际操作中应根据当地实际选择农户、企业和政府三方都同意的安置方式。就近靠后分散自建安置方式最优。

2）不同安置方式下的补偿内容存在一定的差异，补偿标准主要参照地方征地补偿标准制定，对地方征地拆迁政策缺乏相关规定的，则另行制定了补偿标准。

3）农用地调整方式应充分结合拆迁安置方式，不同的安置方式应选择相适应的农用地调整方式。

2.2 气田安全隔离区土地补偿及拆迁成本

高含硫地区油气田安全隔离区土地补偿及拆迁成本可分为不同类型。按成本产生原因，可分为用地成本和拆迁成本。拆迁成本指房屋、构筑物及附属物拆迁补偿安置费用及其相关费用；用地成本指土地征收或流转中直接用于土地补偿及相关税费的费用。

通过对安全隔离区“只征不转”和土地流转两种情况下用地和拆迁成本进行对比分析，最后再结合行业安全标准和环境安全建议所要求的安全距离进行成本对比分析，研究认为：

2.2.1 安全隔离区“只征不转”的成本明显高于土地流转的成本

井场、净化厂和阀室站安全隔离区在“只征不转”时的用地及拆迁成本和土地流转下的用地及拆迁成本有较大差异。在CDB 安全标准下，“只征不转”的成本为14 087 万元，比土地流转的成本20 年名义价格10 610万元多了近3 500万元。而且在实际操作中，部分井场并不会流转20 年，而会选择更短的时间。因此土地流转的成本会在这个数字的基础上大幅度减少。因此，从经济效益角度，建议采用土地流转的方式。

2.2.2 随着安全距离的增加，安全隔离区成本也呈明显增加的趋势

通过对各个井场和净化厂安全隔离区在行业安全标准、CDB安全标准和环境安全建议3种条件下安全隔离区成本推算分析，总成本与安全隔离区面积基本上呈正比关系。在3种条件下，对井场的安全距离和对净化厂的安全距离并不相等，特别CDB 安全规定是综合气井现场各方面因素得出的距离，这使得其安全隔离区范围更为合理经济。

2.3 气田安全隔离区土地流转后管理方案及退出

1）在分析高含硫气田的生产等可能对环境造成的危害基础上，并根据环境评价资料，研究得出控制区和限制区种植结构：控制区（内圈）主要选择落叶植物，如以麻栎为优势树种的低山落叶栎林等；限制区（外圈）可以基本保持不变。一般的粮食作物可继续主要选种水稻、小麦、玉米、红苕、高粱、大豆、绿豆、巴山豆、红豆、荞麦、土豆、胡豆、豌豆、燕麦等；经济作物选种油料物、茶叶、中药材、麻类；经济林果选种油桐、生漆、油茶、水果等；水养殖产品尽量减少或者不养殖。

2）在流转后的管理中，研究认为选择可以分为两种情况。控制区内的管理方案为：中国石油西南油气田公司成立的农业管理公司自行管理方案。在符合国家相关土地管理政策，不改变土地性质和用途的前提下，由中国石油西南油气田公司成立独立的农业管理公司自行选择一些易存活易管理的树木果林等进行种植并进行管理。限制区内的管理方案为：中国石油西南油气田公司成立的农业管理公司通过招标等手段，吸引相关具有法人资格的农业开发公司进行倒包（再流转）管理。

3）对流转期满后的移交研究认为，首先必须对流转土地进行复垦，复垦费用的提取可以通过从土地再流转费用中提取复垦基金、CDB 自筹复垦资金、申请国家复垦资金。根据相关规定，全部的复垦静态总投资为2 833万元～5 667万元；同时，根据地方政府主管部门的规定，定期向国土资源管理部门缴纳复垦基金。在移交上，承包地可以根据国家的相关规定和流转合同要求将此类土地直接移交原村集体，由原村集体按照原承包方式继续返还承包农户继续进行农业生产。建设用地已经综合整治为农地。根据所有权不变的原则，原农民的宅基地和原村集体建设用地经复垦后相应的属于农民和村集体。

3 气田安全隔离区土地流转的对策建议

3.1 对地方政府在高含硫气田安全隔离区开展土地流转的对策建议

1）指导思想。各级地方政府在以党的十六大及十七大提出的城乡统筹发展战略为指导，以实现国家能源发展战略和区域经济持续发展为动力，以保证安全隔离区及周边人民生命财产安全为根本，以促进企业发展和改善农民的生产及生活条件为着眼点，以国家农村土地流转法律法规为依据。遵行“安全自愿、规范流转、合理补偿”的原则，积极采取多种途径引导村集体和农民给予高含硫气田安全隔离区土地流转大力支持，全面协调项目开发企业与土地流转主体（村集体和农民）对土地流转全过程中存在的各种问题，在切实保护村集体（农民）利益和农村集体的财产权利以及促进农民增收的基础上，实现高含硫气田安全隔离区土地的顺利流转，最终保障高含硫气田开发项目顺利运行，使天然气开发项目成为促进和带动地方经济社会发展的惠民和富民工程。

2）基本原则。安全自愿、依法规范、合理补偿。

3）制定和完善高含硫气田安全隔离区土地流转的具体措施。一是出台适宜高含硫气田项目的土地流转管理办法；二是成立专门的高含硫气田项目开发土地协调部门；三是积极培育土地流转和价格评估中介机构；四是建立安全隔离区土地流转纠纷协调机制。

3.2 对项目开发企业在高含硫气田安全隔离区土地流转中的对策建议

1）土地流转前需注意的事项和应做的工作

一是做好宣传和解释等思想工作；二是全面调查环境，仔细考量现状；三是做好安全隔离区的土地面积测量工作。

2）土地流转中需注意的事项和应做的工作

一是联系政府，积极协调；二是与集体组织一次性签订土地流转合同。

3）土地流转后需注意的事项和应做的工作

一是加强流转后土地的管理和利用；二是完善安全设施建设，强化安全管理制度；三是切实保护安全隔离区环境；四是为失地农民创造再就业的机会。

4 结束语

1）通过对川东北高含硫气田安全隔离区区域现状和现行国家土地管理政策的详细调查研究，结合现有国情、国策、安全、环保的要求，对土地流转、流转土地上的民房拆迁、人员安置、流转后土地利用、管理等面临的问题、发展趋势进行了全面分析，找出了高含硫气田安全隔离区土地流转方式、土地流转补偿方案、流转土地拆迁安置、流转后土地的利用管理、流转期满后土地退耕等所面临问题的关键所在，并通过研究首次提出了高含硫气田土地流转方式、土地流转补偿方案、流转土地拆迁安置、流转后土地的利用管理、流转期满后土地退耕等问题的合理化方案，向企业和地方政府提出建议措施及实施参考方案。

2）全面研究了川东北高含硫气田安全隔离区土地流转的现状、用地方案、拆迁方案、成本分析，以及流转期土地利用和流转期满土地退还方案等内容。建立了土地流转工作流程，首创形成了土地流转成本分析数学模型，开展了方案风险比较，探索了土地流转方案。

3）研究提出的川东北高含硫气田安全隔离区土地流转方案和管理办法具有较强的操作性和指导意义，目前已在川东北高含硫气田安全隔离区进行实际运用，效果良好。

同时，研究提出的对策建议已上报四川省、重庆市国土资源管理部门的专家进行了咨询、论证，为政府今后制定高含硫气田土地流转政策提供了重要的参考依据，并有可能促成一些相应的管理办法和地方性法规的出台。