健全完善准入管理退出三项机制促进最低生活保障制度良性健康发展

◎ 李佳笃

健全完善准入管理退出三项机制促进最低生活保障制度良性健康发展

◎ 李佳笃

低保制度是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排，发挥着兜底的特殊功能。十多年的工作实践表明，低保制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面作出了突出贡献。虽然低保工作总体规范有序，但与面临的新形势、新任务及与人民群众的新要求、新期待相比，还存在一定差距和不足。当前迫切需要健全完善低保准入、管理及退出三项机制，并逐步形成全过程管理的工作体系，努力形成标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的低保工作格局，不断提高低保制度的科学性和执行力。

一、健全完善低保准入机制，争取做到应保尽保

低保制度涉及利益的再调整和再分配，还是低保对象医疗、教育、住房等救助项目的基础，健全完善低保准入机制，把好低保对象准入关显得尤为重要。低保对象认定不准确是困扰各地管理审批机关的问题之一，社会各界也高度关注。为此，应采取以下措施：

（一）完善低保对象认定条件。现行的低保制度，仅将户籍和家庭收入作为申请低保的条件，造成各地在核实家庭经济状况过程中忽视了家庭财产，特别是住房、机动车、银行存款、有价证券等大额财产，成为低保对象认定不准的重要原因。民政部门应按照2012年7月25日国务院常务会议及《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）要求，增加家庭财产为认定低保对象的基本条件，将户籍状况、家庭收入和家庭财产作为认定低保对象的三个必备条件；制定并向社会公布享受低保待遇的具体条件，形成完善的低保对象认定标准体系；会同发改、财政、公安、司法、住建等部门，制定低保申请人家庭经济状况核算评估办法，形成规范性文件，将家庭收入及家庭财产的核算、评估逐一细化、量化和界定，增强低保政策的实际操作性，并在实际工作中认真遵守，严格落实，真正把好低保工作的“第一关”；摒弃认定低保对象只看户籍状况和家庭收入的片面做法，充分考虑机动车、住房、存款等家庭财产因素，逐步杜绝“开着小车吃低保”、“富人领低保”等非正常现象发生。

（二）进一步规范低保申请审核审批程序。目前，在规范程序方面，各地都有不少有益的探索。莱芜市的做法是：坚持“一必须、二明确、三落实、四不批”工作机制。“一必须”是必须从最需要救助的困难群众着手；“二明确”是明确政策、明确低保对象；“三落实”是落实入户调查、落实民主评议、落实三榜公示和社会化发放；“四不批”是夫妻双方常年在外情况不明的不批；工作程序没到位的不批；群众反映强烈的不批；拆户和分户保的不批，从工作情况看，效果还是比较好的。但从全国、全省的范围看，因程序不规范或因制度规定的程序缺陷造成错保的不在少数，应进一步按照国务院最新文件精神加以规范和改进。工作中应注意把握六个关键环节：一是申请程序上，申请低保应直接向户籍所在地的乡镇、街道提出，并书面声明家庭和财产状况，或者村（居）委会可以代为提出申请，但无权作出不受理或是否符合条件的决定。书面声明家庭收入和财产、村（居）委会可代居民申请是对现行低保制度的改进和完善；二是审核程序上，乡镇（街道办）应当对申请家庭逐一开展入户调查，由调查人员和申请人共同签字；三是评议程序上，由乡镇（街道办）负责组织村（居）民委员会，对申请人家庭收入、财产状况以及入户调查结果进行评议；四是审批程序上，县（区）级民政部门要全面审查上报的各类材料，并按照不低于30%的比例入户抽查；五是公示程序上，明确在社区设置统一的固定公开栏，乡镇（街道）公示入户调查、民主评议和审核结果，县（区）级民政部门长期公示低保家庭成员、收入和保障金额等情况，评议主体由村（居）、乡镇（街道办）、县（区）变为乡镇（街道办）、县（区）；六是发放程序上，坚持全面推行低保金社会化发放，按照财政国库管理制度将低保金直接支付到低保家庭账户，并由乡镇（街道办）将低保金银行折发放到每一个低保户手中，确保低保金及时、足额发放到位，避免截留、挪用低保金现象的发生。

（三）建立救助申请家庭经济状况核对机制。由于传统的入户调查、邻里访问、信函索证等核查手段存在不足，隐瞒财产收入、开具不实证明等骗取低保的事时有发生，严重影响了低保制度的公平公正。即使民政部门核查低保申请人家庭收入和财产，也面临着部门间信息无法共享、无法有效核查的难题。特别是银行存款、债券等金融资产，房产、车辆、税务、公积金等信息，分散在不同的部门，只有建立居民家庭经济状况核对机制，实现部门间家庭经济状况信息共享，才能相对准确地核查低保申请人的家庭收入和财产状况。在这方面，上海已经在全国开了先河，并取得显著成效。近年来，民政部指导一些地方开展试点，通过综合比对户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、纳税、个体工商户等方面的信息，低保等社会救助对象认定的准确率大幅提高。建立救助申请家庭经济状况核对机制，是低保工作的新举措，是准确认定低保对象的治本之策。民政部门应在强化入户调查、邻里访问等调查手段基础上，加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，健全完善工作机构和信息核对平台，公安、房管、工商、税务等部门应当根据有关规定和低保对象认定工作需要，及时向民政部门提供机动车、住房、个体工商户、纳税等方面的信息，确保低保对象准确、高效、公正认定。综合各地的经验，工作中应注意把握三点：一是传统的调查手段不但不能丢，还应当进一步强化。二是积极争取政府主要领导及部门的重视和支持，否则建立核对机制就是纸上谈兵。三是注重实效，充分利用部门的信息资源开展居民家庭收入和财产信息比对，防止骗保现象发生。另外，应加强城乡困难群众的调查摸底工作，将符合低保条件的困难群众全部纳入保障范围，既要做到应保尽保，又要确保公平、公正。

二、健全完善低保管理机制，努力做到管就管好

低保工作管理不到位可以归结为低保工作能力不强、动态管理手段落后、落实不力及缺乏社会力量参与等三方面原因。加强对低保对象的管理应主要从提高低保工作能力、强化动态管理及鼓励社会力量参与三方面入手。

（一）提高低保工作能力。任何一项社会政策的实施都需要相应的行政成本，低保制度也不例外。多年来，我国在推行低保制度过程中，很少关注行政成本问题，能力建设不足是当前低保工作面临的重要挑战。完善低保制度，就不能不正视基层低保能力建设问题。国务院国发［2012］45号文件规定，乡镇（街道办）将直接承担低保受理及评议等业务，力量不足的问题和矛盾将更加突出。加强低保能力建设特别是基层低保能力建设成为亟需解决的问题。一是加强管理机构和人员建设。在省、市成立“社会救助体系建设联系会议制度，研究解决救助申请家庭经济状况核对等信息共享问题，督导推进社会救助体系建设。在县区、乡镇（街道办）设立低保专门机构，并按照与保障对象一定比例，采取调剂、聘用等多种途径配备工作人员，保证每个乡镇（街道办）有4名以上低保专职工作人员，确保事有人管，责有人负，保证满足入户调查、民主评议、公开公示、抽查复核、政策宣传等基本工作需要。二是加强工作经费、办公条件等方面的保障。低保工作经费按照低保人员多少和工作量大小列入各级财政预算按时拨付，省级财政应给予相应的补助；保证办公场所、车辆等条件能适应和满足低保繁重的工作需要。三是加强低保工作人员业务培训。基层工作人员流动快，低保业务知识也在不断更新，有必要采用互动式、案例式等方法对低保政策、业务流程、社工知识、社会心理等知识进行培训，不断提高低保管理服务水平。四是加快推进信息化建设，开发推广全国或全省统一的最低生活保障信息管理系统，实现低保工作网络化、信息化管理，提高工作效率。

（二）动态管理制度需进一步强化。

从全国、全省的范围看，动态管理不及时、不到位现象普遍存在。动态管理制度是对低保对象进行管理的重要手段，必须进一步强化。首先，全面建立低保家庭人口、收入和财产状况定期报告制度。低保对象按月向乡镇（街道办）报告家庭经济状况变化情况。其次，管理审批机关根据低保对象家庭人口结构、收入来源及经济状况变化情况进行分类管理，定期开展核查。对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养（抚养、扶养）人的“三无人员”，每年核查一次；对短期内收入变化不大的家庭，半年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力和劳动条件的低保家庭，城市按月、农村按季核查。第三，改变“重入保审核审批把关”，“轻在保动态管理”的做法，将传统的入户调查、邻里访问等调查手段与居民家庭经济状况核对办法结合起来，准确核对低保对象家庭经济状况变化情况，确实将动态管理制度落到实处，避免流于形式。

（三）鼓励引导社会力量参与。社会参与是低保制度健康发展的重要基础。目前我国实行的是政府领导、民政主管、部门协作的低保管理体制，低保制度由各级政府“单枪匹马”奋战。缺乏社会力量参与的低保制度在实践中存在一系列问题：一是难以整合来自政府、民间和企业的救助资源。二是难以推动社会组织的介入，以对低保对象提供精神支持和心理救助。三是不能满足低保对象多方面的社会服务需求。因此，应当制定鼓励、引导慈善类公益组织介入低保工作的规划和政策，研究政府购买服务的标准、程序和办法，鼓励慈善组织为低保对象提供心理救助，分析产生贫困的根源，思考综合性的脱贫思路，缓解低保对象心理上的焦虑、失望和不满，减少社会排斥，重塑生活信心，从而摆脱贫困，提高家庭生活质量。

三、健全完善低保退出机制，坚持做到应退则退

低保制度救助的是生活陷入保障线以下的困难群众，收入增加不再符合条件的就应退出低保。但现实工作中却存在少数隐瞒真实收入骗取低保待遇及实现就业收入不再符合条件却继续享受低保的现象，有违推行制度的初衷，也将危及社会公平和正义。究其原因，主要有群众诚信意识不强、个人素质不高，受低保救助及相关专项救助既得利益诱惑等因素。这类人员明显不符合低保条件，亟需退出低保范围。低保对象中也存在部分在劳动年龄段内、有劳动能力却不就业、常年吃低保的人，既占用国家有限的救助资源，又会引起群众不满。分析原因，除了就业成本高以外，更重要的是低保对象因年龄偏大、文化程度低、没有专长或有专长没有市场需求而难就业。健全完善低保退出机制，应采取标本兼治的办法来解决。

（一）刚柔并济，将不符合低保条件的低保对象清理出保障范围。“刚”就是采用硬性手段。一是采用核对的手段进行动态管理，对低保对象城市按月、农村按季分类进行复核，通过调取相关部门的家庭经济状况信息，核对低保家庭收入和财产是否超过低保标准。凡是超过低保标准、不符合低保条件的，坚决清除出去，绝不留任何情面。二是公布举报电话，发动和鼓励社会群众加强对低保对象的监督。凡经群众举报并经查实的，立即取消低保待遇，维护低保制度的严肃性。“柔”就是加强低保性质宣传及诚信意识教育，使不符合条件的低保对象自动退出低保。低保金不是福利金和养老金，只有符合低保条件的困难群众才能享受；低保待遇是动态的、暂时的，一旦救助对象摆脱了困境，低保救助就随之而终止。民政部门应加强低保性质的宣传和诚信意识的教育，使低保对象进一步明确政策，提高觉悟，如实申报家庭收入和财产，最终自觉自愿地退出低保。

（二）多措并举，帮助有劳动能力的低保对象实现就业。一是加强政策引导，建立积极的就业和生活保障机制。加强低保政策的宣传，帮助困难群众树立市场就业观念，不等不靠，通过多种途径，采取各种形式，主动参加就业，改变生活状况。对于在就业年龄内有劳动能力的人员，享受最低生活保障只是过渡期，解决问题的关键在于主动就业，依靠自身努力，确保基本生活。二是加强政策扶持，建立完善针对低保人员的就业援助政策。加强与人力资源和社会保障部门的协调，逐步完善针对低保对象的就业扶持、鼓励和优惠政策。职介机构对低保对象就业介绍和培训实行优先优惠，社区公益性岗位优先安排低保对象，进一步加大就业政策支持力度，对年龄偏大、学历偏低、技能单一者，在就业指导、职业培训、手续办理、税费减免、小额贷款担保等方面，提供切实可行的优惠措施。同时，加强对用工单位为职工缴纳社会保险的监管力度，逐步加大最低工资与低保标准的差距，使低保对象有再就业的动力。三是建立低保对象就业联动机制。第一，建立定期培训制度。首先是政策培训，宣传政府鼓励失业人员再就业的优惠政策，培养健康的择业理念，通过帮助树立竞争就业、自主就业等观念，拓宽就业思路；其次是劳动技能培训。对有劳动能力的失业低保对象，定期进行就业指导、劳动技能培训，根据低保对象的不同状况和不同用工岗位的需求，采取多种形式，有针对性地进行培训，使低保对象掌握多项服务技能及工作本领，以适应新岗位的需要和提高在新的岗位上的竞争力。第二，建立岗位推荐制度。建立低保对象信息档案，加强与劳动职介部门的联系，及时掌握用工信息，根据低保对象的就业愿望和自身条件，及时推荐岗位。第三，建立低保对象渐退帮扶制度。对于无正当理由拒绝接受就业培训和推荐就业上岗的，采取分次核减家庭低保金的办法，促进低保对象积极就业和再就业。低保对象实现就业后，家庭收入和财产高于低保标准的，可按原享受金额再领取3-5个月的渐退帮扶生活保障，之后按实际情况核算家庭收入和财产，高于低保标准的退出低保，减轻政府的财政负担，防止低保养懒汉。

（三）完善临时救助制度，为就业退保人员提供缓冲。进一步健全完善临时救助制度，拿出部分资金重点用于开展临时救助，适当向就业退保后仍较困难的家庭倾斜，作为低保制度的补充，从而健全退出机制。 （作者单位：山东省莱芜市民政局）