公共利益的历史演变与实现路径

赵文

(福建理工学校 福建 福州 350002)

公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。公共利益作为一种客观的实在存在于人们的现实生活中，但是不同历史时期对公共利益的认识，以及对实现公共利益的途径与程度是各不相同的。自行政学产生以来，公共行政经过了多次的范式转换，对公共利益的认识也随之不断发展变化。

一、公共利益的历史演变:历史逻辑范式考量

(一)传统公共行政范式下注重“行政效率”的公共利益观

以威尔逊、古德诺、韦伯等早期行政学家所构建起来的公共行政模式，强调政治与行政相分离，以严格的理性追求为驱动力建立起等级制的科层式行政结构，强调中立的文官制度、科学的管理方法和健全的运行机制是现代政府提高办事效率的核心要件。这一时期对公共利益的追求明显偏离了政治学理论的研究路径，强调政府通过高效率的执行公务就能实现公共利益，而无需考虑政策的价值取向。所以，传统公共行政模式下公共利益观认为要不断提高行政的规范性、技术性以提高行政效率，完成政府的各项任务就能实现公共利益。

(二)新公共行政范式下注重“社会公平”的公共利益观

以弗雷德迪克森为主要代表人物的新公共行政学运动标志着新公共行政范式的兴起。新公共行政反对“行政中立”价值准则，认为即使政府办事效率再高，即使政府机制与程序再完善，也无法保证每个公民都能享受社会发展、经济增长和政治进步的成果，新公共行政更加关注“社会公平和民主”，重视人性和行政伦理的研究，强调“行政效率”并不是实现公共利益的唯一要素，而是要求政府在提高行政效率的同时也必须承担起实现“社会公平”的职能，才能从结果上维护公共利益。

(三)新公共管理范式下“顾客导向”的公共利益观

以“企业家政府”理论、“公共选择理论”等为代表的新公共管理范式开展较为全面彻底“清算”官僚制运动，把“效率”和“经济”作为公共行政的伦理价值导向，以“经济人”假设作为其理论预设，在公共行政活动中植入与更新私营部门管理理念和价值观，建构起了经济 (economy)、效率 (efficiency)、效能 (effectiveness)的“3E”价值导向。在这种模式下，公民的公共利益被置于竞争机制和市场思维中考量，虽然“公民”被作为“顾客”当作“上帝”，但是“以市场为导向的公共行政或管理主义与民主价值之间存在着冲突”，必然会忽略公平、正义、公民参与等公共利益的核心要素，失去了行政公共性的本意。

(四)新公共服务范式下“公民导向”的公共利益观

新公共服务理论以维护公民民主权利为出发点，确认服务对象的“公民”身份而非“顾客”身份;强调公民的参与民主，确立公民在社会治理系统中的重要地位;强调政府的责任意识，反对因追求经济、效率而忽略公民的身份价值。在这种模式下，政府的公共利益观就必须建立在充分尊重公民的政治身份、对公民的真诚的服务意识、对社会发展的强烈责任感的基础之上。也就是说，政府追求经济与效率，并不能完全地实现公共利益，而必须在尊重“公民身份”的基础上，以“服务”公民为导向，以实践政府“责任”为要求，更加关注“社会公平与正义”。只有如此，才能正确地认识和实现公共利益。

二、公共行政现代性追寻中公共利益的实现路径

公共利益是政治与行政领域一个核心的研究范畴，厘清公共利益的内涵对于明确政府职能，改善政府运行机制，维护公民的基本权益有重要作用。不同的历史条件下对公共利益的认识各有差异，也各有其侧重点。但是从政治进步和人类发展的高层次目标的角度看，公共行政现代性追寻中公共利益的内涵必须包含三个层面的内容:一是价值形态层面，维护公共利益是指维护公平正义。从基本的概念上看，公共利益是大多数人的利益，实现公共利益就是要保障和维护大多数人的基本权益。二是过程形态层面，维护公共利益，实质上要求向公民提供基本的公共服务，保障公民的精神、物质需求。三是实质形态层面，维护公共利益是指保障基本公民权利，确保人作为“公民”的基本价值。公民不仅仅要享受社会发展、政治进步、经济增长带来的成果，而且必须作为社会的主体积极参与其中。因此，要真正实现公共利益，需要政府在治理理念、治理方向和治理方式等方面进行积极改革与探索。

(一)转变治理思维:从管制社会到服务社会

在以往的公共行政模式中，管制社会是政府的主要治理思维模式，管好社会就是实现政府职能的基本要求。在计划经济时代，我国的公共行政模式基本属于管制型政府，全能型政府，行政机构的权力过分集中，对社会资源的汲取力和掌控力超强，对社会事物的管理面极广，大政府、强政府的意识贯穿在政府机构与公职人员的思想与行为中，政府对社会的管理主要是采取行政控制手段进行。对公民而言，政府更多的是扮演“控制”和“约束”的角色，而不是“服务”的角色。社会主义政治是民主的政治，是致力于实现人民根本利益的政治。政府存在的根本理由就是为人民服务。因此，“服务”社会是社会主义政治文明的基本伦理价值，是政府职能转变的根本走向。我国是社会主义国家，一切的权力从根本上讲是属于全体人民的，政府的权力实际上是人民通过选举、契约、制度等合法形式授予的，因此政府的权力是必须服务于人民，而不是管制和约束人民。所以，政府要实现公共利益，首先必须转变治理的思维模式，将其职能定位由“管制”转变为“服务”。明确政府“服务社会”的施政理念，是政府治理的逻辑起点，是政府实现公共利益的第一步。

(二)转变治理方向:从发展经济到全面进步

公共利益是一个综合性的范畴，明确公共利益的具体内容是政府正确实现公共利益的第二步，也就是要明确政府的治理方向，搞清楚政府到底要“做什么”才能从真正意义上促进人民的公共利益的不断增长。马克思主义告诉我们，对于人民而言，生存与发展是最基本的利益要求，所以在传统的政府治理模式中，大力发展和解放生产力，不断提高经济发展水平，生产出丰富多样的物质产品，解决全体人民的衣食温饱问题，提高人民的生活水平，就是政府的主要职能。但是随着社会的不断发展，人民的各种物质、文化的需求日益增多，不光对经济发展提出了更高的要求，还在社会稳定、环境保护、文化发展、教育卫生、政治清明等方面提出了要求，这就意味着政府治理的目标不再是单一的发展经济，而要在政治、经济、文化、社会等各方面承担起发展与建设的重任，才能真正促进公共利益全方位的增长与发展。这也是为什么近年来党和政府提出要构建以政治、经济、文化、社会“四位一体”的社会主义和谐社会的总体发展格局的根本原因。

(三)创新治理方式:从政府独控到合作治理

在“全能政府”时代，政府包揽一切社会事务，从政治建设、经济发展到文化发展，无一不体现着政府的控制。公共服务的供给者、公共利益的实现者实际上完全是政府一枝独秀。随着人民利益需求的不断增加，社会治理难度的不断加剧，这种“政府独控”的治理方式已经明显失去了存在的合理性。经济的发展需要充分发挥市场对基础性资源的配置作用才能焕发出生命与活力;文化的发展也必须充分调动社会各种人才的创作积极性与参与性;社会的稳定需要更多组织和人的支持与合作;就是在政治领域里，社会力量的参政议政与权利监督也越来越不可少。社会治理主体不再是政府一家，而是一种以政府为主导者，非政府组织和公民个人为积极参与者的多元化的治理形态。在这种形态中，政府要做的不是打压和抑制非政府组织和公民个人对社会事务的参与，而是要与它们合作，并积极引导它们正确地参与，充分发挥社会、政府和个人的力量。因此，政府实现公共利益的第三步，就是要创新治理方式，改变政府独控的治理模式，与社会组织、公民个人一道形成治理合力，促进政治、经济、文化和社会的全面进步。

[1]曾保根.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法[J].上海行政学院学报，2010，(3).

[2]Bellon.C.J.and Goer.L.Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy[J].Public Administration Review，1991，52(2).