越级上访产生的原因及其治理

周荣，苏福梅

（中共山西省委党校，山西太原030006）

越级上访产生的原因及其治理

周荣，苏福梅

（中共山西省委党校，山西太原030006）

《信访条例》第4条明确规定，信访工作应当坚持分级负责等原则。分级负责原则说明，上访必须按程序进行，遵循“逐级上访”的原则，而不能“越级上访”，越级上访不利于解决问题。之所以会产生越级上访的现象，原因很复杂，但主要原因在于一些地方政府对访民不重视、信访机制运行不畅等。因此，治理越级上访，需要推进信访体制改革，破解越级上访的症结；坚决贯彻落实信访责任追究制度；树立法治权威，建设法治社会；提升信访等政府部门治理与善治的能力与水平。

越级上访；原因；综合举措

信访指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等。《信访条例》第4条明确规定：信访工作应当在各级人民政府指导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。“分级负责”原则明确告诉我们，上访必须按程序进行，也就是遵循“逐级上访”的原则，而不能“越级上访”，越级上访不利于解决问题。那么，这种现象为什么会产生？应该采取怎样的对策进行化解？笔者拟就此进行一些探讨。

一、越级上访产生的原因

在正常情况下，如果一切正当而合法的利益都能依法公开、公平、公正地实现，能够经得起时间和实践的检验，也就很难出现所谓的上访。当地信访部门能解决的问题，肯定没人愿意越级上访，省访能解决何必要远上京城。显然，越级上访的背后有着更深层次的原因。

（一）访民遭受冷遇的负气与执著促成了其越级上访。行为科学表明，人的行为活动莫不与主体的心理与动机有着密切的关系。从投资收益理论来看，信访行为类似于产业经济中的投入和产出，信访一旦启动，没有人不希望在利益上获得救济，在人格投入上获得补益，何况信访行为本身往往就是因为利益的受损而无奈地奋起。这种利益受损寻求的救济或补益，以及信访开启后的不断投入，成为信访人执著的根本原因。公民原本就有为了正当利益而不遗余力地私力救济的习惯，无可奈何时方寻求公力救济。幸好信访原本就是国家为公民设立的民情反映诉求的渠道和途径，公民很难坐视利益受损而无视诉求机制的存在。

从物态变化来看，物质形态的变化在于物质内部的运动或者物质外部的条件或力量的增减。信访事项的解决由当事双方自我和解很难，非政府相关部门参与或主持不可。然而，由于利益关联或者一些政府部门懒得担当责任，信访事项在政府部门之间被推来推去，信访人失去耐心和对政府的信任时，信访也就被逼成了上访。“有些群众上访，确实是由于个别政府部门或干部不作为、乱作为的原因。有些政府机关的工作人员政治素质差，三言两语想把群众打发走，能一天解决的拖上一个月，更有甚者办事不公，恶语相加，激起了群众不满，造成上访案件”〔1〕。

正像中国人仇诉一样，没有人热爱信访。信访事项在基层得不到解决，访民无奈进行上访，上访无果无奈进行省访、京访。因此，诉求的问题只要能有较好的结果，没有任何一个访民喜好或钟爱上访、闹访或缠访的，毕竟不良的信访行为在一定程度上影响了国家的政治颜面与形象。

（二）一些地方政府漠视民情民意促使越级上访的生成。党和政府高层一再强调，各级党员干部要在对待党和国家事业上始终保持进取之心，在对待人民赋予的权力上始终保持敬畏之心，在对待个人名利地位上始终保持平常之心。然而，“茶杯门”、“领导就要骑马坐轿，老百姓想要公平那是臭不要脸”等事件〔2〕，确切表明一些党员领导干部已经与人民生疏了。

不论是信访部门还是政府其他机关的工作人员，如果无视民生，疏远群众，就会事不关己，高高挂起，明哲保身。这不仅疏离了党和政府与人民群众的关系，动摇了群众对党和政府的信任，不利于行政效能的发挥，而且对于那些愁肠百结、寻求帮助的信访人来说，来自政府机关工作人员的冷漠与轻视，在使他们感到悲凉和愤懑的同时，转而形成了对该级政府甚至党委的不满与忧怨，在失望的同时，寻求更高层次的回应也就成了被迫的无奈选择。

（三）信访机制运行不畅消极地促成了越级上访。信访作为民情反映和民意救济的制度，在维护社会稳定、构建和谐社会中发挥了十分重要的作用，但也存在着诸多不足，以至于实际上消极地促成了越级上访。一是缺乏解决问题的权力。信访功能早期定位的转而不办，到后来被赋予救济以及监督的功能，并在信访扩权下具有了考核建议权，从中可以看到信访部门缺少直接解决问题的相应权力，对别的部门制约乏力，所以实践中更多的是对信访涉及到的部门进行督促，而访民常常误把信访解决迟滞的耙子扣在信访部门的后背上。二是处理规范不足。信访部门从接访到终结随意性较大，缺少能够普遍遵守的流程规范，信访部门只能在信访当事人与作出处理结果的单位之间进行奔走协商。三是结果不具有同一性。性质相同的信访发生时间上的不同，结果差异较大，最终结果不具有相对同一性，这与信访制度本身的缺陷有关，更与特殊时期信访部门不计成本的截访、息访有关。

（四）信访强力归零的行为加剧了越级上访。有些地方政府G D P情结凝重，认为信访问题的解决需要消耗大量的人力、财力和物力，甚至会降低G D P的生产效率，因此，选择以消极的手段和方法来息事宁人。在一些地方政府制造的“零信访”政绩中，信访活动被强制归零，看似社会歌舞升平、和谐一片，然而却在发酵着不定向的膨胀与自燃，对此不能不引起高度的警觉与重视。事实上，绝大多数群众上访，都是事出有因的。老百姓进城赶集都得费点劲儿，更何况千里迢迢去上访！老百姓不会闲着没事去上访，他肯定是遇到了什么大问题，当干部的一定要设身处地为百姓着想，要站在他们的角度来考虑问题，这样才能解决问题。所以，零信访尽管是一种崇高的理想，但是切莫刻意追求，因为在人类真正步入人的全面发展的社会之前，设想信访为零是不切实际的，采取非常手段营造信访为零的假象也会不攻自破，而且掩盖和积累的矛盾只能使信访问题更加尖锐与恶化。

二、治理越级上访的综合举措

只要政治生活中还有着不平、不公、不满，无论是怎样的国家都会存在类似的民意表达与诉求，不过是标识或称呼不同而已。莫说信访呈现的是人治还是法治，不必介意信访现象是否为中国独有，因此，这里抛开信访的人治或法治的争议考察，我们发现：如果各级政府能一贯坚持科学、民主、依法决策，始终秉持科学执政、依法执政、科学发展，群众来信来访诉求的现象就不会大量发生；如果各级地方政府及其信访部门都能够秉持积极认真的工作态度来处理信访问题，那就很少会发生越级上访现象；信访部门相关人员若能再三思量，创新信访工作管理，也就很少发生“零信访”这种欲盖弥彰的事情。欲使信访回归自然状态，非得创造群众信访自然畅通的诉求与解决渠道不可，与此同时，也要加强信访的引领与疏导，提升司法的公信力，加强政府的治理与善治。

（一）推进信访体制改革，破解越级上访的症结。一要实行深入城乡基层、贴近百姓生活的中国式申诉专员制度或信访代理制度。公民有问题直接寻求信访专员的帮助，或由信访代理代为诉求或陪同诉求，从而把公民个人诉求变成信访体系内的要求，就会减少冲击，增加稳定，减少个人盲目信访带来的不必要支出。二要建立政府各相关单位派驻的信访服务中心，实现一站式接待、一条龙办理、一揽子解决，从而彻底解决群众信访时东奔西走的劳苦，同时极大地降低群众的信访成本以及信访机制运营的社会成本。三要建立网上政治接触以及网上信访与公示制度，缩短访民和政府部门之间的空间和心理距离，创造信访反映和诉求的解答与解决的公开、公平、公正的环境与氛围。四要适度加权信访部门，实现信访的垂直管理，加大信访部门对各级政府其他部门的制约、监察、督促以及陟罚臧否的考核与建议的强制力。

（二）坚决贯彻落实信访责任追究制度。毛泽东关于群众闹事的讲话，指出了我国社会信访问题存在的两个根本成因，一是官僚主义清理不足，二是群众利益满足不够。因此，解决信访问题，一是必须坚决追究制造信访事端、信访不作为、慢作为、乱作为官员的法律责任，二是在满足群众合法利益诉求的同时，坚决追究闹访闹事者的法律责任，决不姑息养奸。唯有如此，才能消灭引发、诱变和激变信访的不良因素，才能遏制假借信访肆意作出违法犯罪的行为，消除社会稳定的隐患，从而彻底扭转当前信访工作的被动局面，形成信访依法有序进行的良好局面，确保社会的长治久安。

（三）树立法治权威，建设法治社会。司法机关是普通人在权利受侵犯时寻求救济的最后途径，一旦司法公正底线失守，民众就失去了表达意见和诉求的正当渠道，他们会转而寻求用非制度化的社会力量实现公正，宣泄愤怒〔3〕。在社会生活中，受政策变化以及司法部门自身问题的影响，我国司法的公信度不高，导致了人们信“访”不信“法”。然而某些必须由司法解决的纠纷信访又无能为力，访民只好不断信访甚至越级上访，矛盾就这样不断地膨胀和升级。因此，当前我国社会，需要大力加强法治建设，树立司法权威的公信力，把人们引入国家正常的法制轨道来解决一切涉法问题。

（四）提升信访等政府部门治理与善治的能力与水平。当代中国，人民民主意识极大增强，以信访为标志的公民政治参与的能力与水平得到极大提升，随之要求政府提高治理与善治的能力与水平。善治就是政府和公民对公共生活的合作管理，以实现公共利益的最大化。善治旨在彰显政府为公民认同的合法性，政务的透明性、法治性，政府责任的有效担当以及对公民参与的积极回应，形成廉洁、公正的工作作风以谋求社会的稳定。显然，无论是信访部门还是政府的其他机关，提升自身治理与善治的能力，不仅有助于提高部门的工作效能，更重要的是能从源头和过程维度消解引发信访和激变信访的诱因，消除与群众不应有的矛盾冲突与对立。

〔1〕一名乡镇干部的自述：信访成本为何这么高〔J〕.半月谈，2009（7）.

〔2〕刘振勇，李玉华.信访衍生问题及其防范治理〔J〕.理论探索，2012（2）.

〔3〕于建嵘.反思社会泄愤事件〔J〕.南风窗，2008（15）.

Control Bypassing the Immediate Superior and Appealing to the Higher Authorities for Help

ZHOU Rong，SU Fu-mei
（The Party School of the CPC Shanxi Provincial Committee，Taiyuan 030006，China）

Article 4 of the“Petition Letters and visits Regulations”clearly stipulates the principle that the petitionletters and visits work must be gradationally managed. The principle shows that appealing to the authorities for helpmust be according to the procedure and follow the principle of step- by- step appealing，for bypassing the immediatesuperior and appealing to higher authorities for help is unconducive to the solution to problems. The major reason whythere are phenomena of bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help in that somelocal governments do not pay enough attention to visitors form the localities appealing to the higher authorities for help.Therefore，in controlling bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help，it is necessaryto advance reform of the petition letters and visits system，get rid of the crucial reason for this kind of appealing，implement the accountability system，make efforts to build a society ruled by law，and improve the government departments’controlcapability.

bypassing the immediate superior and appealing to higher authorities for help； reason；comprehensive measures

D 625

A

1009-1203（2012）05-0089-03

2012-08-15

国家社会科学基金项目（09 B Z Z 011）,负责人王瑞娟。

周荣(1964-)，女，山西永济人，中共山西省委党校资料信息中心副研究员。

责任编辑 澍林