社会管理创新的法治路径

金磊1，李雯2

（1.中共宁夏区委党校，宁夏银川75021；2.中共山西省委党校，山西太原03006）

社会管理创新的法治路径

金磊1，李雯2

（1.中共宁夏区委党校，宁夏银川75021；2.中共山西省委党校，山西太原03006）

在转型期，由于社会管理方式保守、僵化，滞后于现实社会需求，不能满足社会发展的需要，因此需要不断创新。社会管理创新应在法治的总体框架内进行，并与法治建设形成良性互动。要注重培育人们的法治精神，建设法治文化；科学立法，不断完善相关法律制度；推进依法行政，加强法治政府建设；以人为本，拓宽公民参与社会管理的合法渠道；维护司法权威，建立健全多元化矛盾纠纷调处机制，强化管理，与立法、行政形成良性互动关系，不断提高社会管理创新水平。

社会管理创新；法治精神；科学立法；依法行政

社会管理是人类必不可少的一项社会活动，不论在何种社会历史形态中，社会管理都是维持社会秩序、平衡社会利益、强化政治统治的重要社会活动。在社会转型期间，由于社会管理方式保守、僵化，滞后于现实社会需求，不能满足社会发展的需要，因此需要不断创新。法治是治国的基本方略，社会管理创新应当在法治的总体框架内进行。那么，如何在社会管理创新中既体现法治的基本精神，同时又充分发挥创新的价值功能，既坚持法治的秩序要求，又体现创新的社会活力，这便是本文要着重分析论证的课题，即社会管理创新的法治路径。

一、培育法治精神，建设法治文化

法治，通常的理解就是法律之治，即通过法律治理国家，同时，法治又是指通过法律使权利得到合理配置的社会状态。法治作为一种社会状态、价值取向和现代文明的体现，是人类经过长期实践作出的选择，是充分体现人类智慧与理性的成果。在法治国家中，宪法至上、法律至上是基本原则，法律在社会生活中应当具有至高无上的权威。但法治社会的形成与发展，并不仅仅以法律体系是否健全作为唯一标准，其中法治文化在主流文化中是否发挥主要作用，社会群体的思想、理念、行为方式是否符合法治精神要求，是构建法治社会的两个重要支撑。法律的实施必须要由社会中的人来实现，无论是执法、司法、守法，都要由人来具体实施。“有法可依”，并不必然会“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”，执法者、司法者、守法者是否真正按照法治精神去实施了法律，还要看实施主体对于法治理解的多少，认同的多少。在执法者、司法者行使自由裁量权的时候，在公民行使权利和面对义务的时候，一个个抉择都能够折射出实施主体对法治精神理解的广度与深度。自依法治国战略确立以来，在政府的推动下，社会主义法治理念正在逐步深入人心，但是受中国传统思想的影响，特别是“官本位”思想，社会公众对以“法律至上”为基本形式与原则的法治社会机理还缺乏深刻的认识，因此对于法治精神与理念的认同度还需进一步提高。

社会管理活动关系到万千百姓，涉及到广大群众的切身利益，因此，进行社会管理创新活动，首先要注重建设社会法治文化，培育社会法治精神，为社会管理创新注入更多的法治理性，在法治精神的引导下进行社会管理创新。在中国，由于法治建设是自上而下进行的，因此缺少自下而上的自发的法治文化氛围，在法治文化的建设和法治精神的培育方面还相当欠缺，还需要政府继续给予强有力的推动，同时政府更应该成为法治文化建设的引领者，法治精神的践行者与宣扬者，不断培育人们的法治精神，建设法治文化。

二、科学立法，不断完善相关法律制度

（一）转变观念，科学立法

完善社会管理的立法，首先，在立法理念上要体现“国家本位”向“社会本位”的转型，并指导建构“小政府，大社会”的社会结构。长期以来，中国社会在“官本位”传统行为惯式的影响下，在“管制”理念的指引下，形成了“大政府，小社会”的社会结构，社会管理实践反映出“单向、强制”的特点。随着民主法治进程的深入，公民权利意识不断觉醒，民众在关注个体权益的同时，在这样的社会结构中，将权益的实现主要依赖于政府的作为，这不利于社会机体的正常运行，也不利于公民正确认识其权利的性质及实现的途径，因此，在立法理念中，要及时转变观念，突出“社会本位”。其次，在法律制度体系方面，要注重社会建设促进、社会服务产业促进、社会诚信建设、社会治安、生产安全、食品药品安全、环境保护等方面的法律法规建设，填补社会管理法律制度方面的缺漏，进一步完善法律体系，在实践中做到有法可依。第三，在立法过程中，还要善于运用立法技术与技巧。对法律规范的具体设计，可以多运用具有指引功能的权利性规范，充分发挥权利对权力的制约作用，将社会管理创新重点放在公民权利的保障与实现上，并注重用权利性规范转换义务性内容（如宁夏少生快富工程），引导公民主动自觉地融入到社会管理创新活动中，形成社会管理活动的良性互动。

（二）完善社会组织立法，引导其制定自治规范

在社会管理活动中，社会组织日益活跃并多元。社会组织具有其优势特点，比如组织凝聚力强，具有熟人社会的自我约束性，可以集中反映群体利益等，自发、自觉、自愿，是社会组织强大的生命力所在。社会管理活动虽然由政府主导，但是，社会组织对社会秩序的稳定及社会行为规范的形成依然产生着重要的影响作用。从我国目前的立法情况看，关于社会组织的立法存在着立法不足、立法层次不高、法律规定的限制性条件过多、社会组织法律主体地位缺失等问题。因此，需要加强和完善社会组织的相关立法，尊重与确认社会组织的自主性地位，充分发挥社会组织在社会管理创新中的积极作用。同时对社会组织的运行也要设置必要的引导和监督机制，笔者认为，最好是通过对其自治规范制定的指导与合法性审查的形式，在社会组织的运行机制和行为规范中间接体现国家的引导与监督，进而实现公共利益与局部利益的统一。

三、推进依法行政，加强法治政府建设

在社会管理创新活动中，政府是实施的主体，政府应当在依法行政的前提下有所作为。我国法治政府行政模式的基本定位是，法治政府既是权力有限的政府，又是应当有所作为的政府，是将控权与服务结合起来的政府，是在法律赋予的权力范围内，为公众提供最大化的公共服务、并承担相应责任的政府，政府作为社会管理创新的主要实施者，首先，要科学设置行政职权。应当从服务型、责任型、法治型政府的定位出发，合理设定和分配行政职权，对于可以由社会组织承担的公共管理事务，或者可以由社会团体进行协调处理的社会纠纷，政府可以逐步尝试权力让渡，减负于行政职权。对于职权重叠、职权缺位的情况，本着权责统一、高效便民的基本原则，在权力法定的前提下，政府应当进行必要的资源整合，明确职权的界分，避免出现类似于“九龙治水”的食品监管行政职权结构。其次，对行政职权的正确行使进行科学的规制。在行政权力行使的方式与程序方面，应当充分体现程序正义，在程序制度的设计中，将管理活动中所涉及主体的法律地位、参与性权利、对结果的影响性因素等作为制度合理性考量的基本维度，把群众对行政权威的合理怀疑降到最低限度作为制度设计的重要目标。还应当建立科学的行政效果评价制度体系，特别是对行政自由裁量权的行使效果，通过及时反馈和修正，保障行政权力内在承载实体正义得以实现。第三，政府在法定职权范围内，应当将提供公共服务、改善民生作为社会管理创新的重要任务，多引导少强制，多服务少限制，兼顾公共利益与个体利益，充分体现依法行政的基本精神，体现政府的有限、责任、法治、服务的特征，这将对社会管理创新的方向及社会效果起到决定性作用。同时政府在社会管理创新活动中坚持依法行政原则，也是社会管理创新具有合法性的前提。

四、以人为本，拓宽公民参与社会管理的合法渠道

社会管理本质上是对人的管理，是得到公众普遍认同、并自觉响应的管理，应当是实现公民普遍参与管理决策与实施的社会管理，这是社会管理活动合法性的基础与来源，也是人民民主的题中应有之义。将公民的社会需求转化为权利，调动公民参与社会管理的积极性，是确定社会管理创新实践内容、方向及提高社会效果认同度的重要方法。因此，在社会管理创新活动中，应当不断拓宽公民参与社会管理的合法渠道。首先，在涉及行政决策的社会管理创新方面，应当采用多种形式与方法，拓宽公民参与决策的渠道。在行政决策确定前，政府可以通过各种平台，如媒体、网络、通讯等，广泛收集民意，并通过科学的指标体系，及时分析民众意愿的主要趋势，为正确决策奠定基础，而收集民意、分析民意应当成为政府每天的常规工作；在行政决策确定后，正式实施前，不但应当公开征询意见，而且对于公众反对意见较大的决策，还应当建立协商机制，合理整合意见与建议，注重平衡各方利益，及时消除矛盾隐患。其次，在行政决策执行中，应当注重保障公民参与的合法权利，拓宽公众参与执行的渠道。行政决策的执行过程，是最能反映决策是否符合民意、是否科学合理的重要阶段。由于行政决策的执行将直接影响到公共利益及个体利益的实现，因此公众的参与就是必要的和重要的。应当在执行阶段设计及时反馈、暂缓执行和修正程序，在这样的程序中，无论是直接利益主体还是非直接利益主体的意见与建议，都应当成为政府关注的对象。或许这样的程序设置影响行政效率，但却对行政效果意义重大。第三，对行政行为的监督，公众应当成为监督的重要力量。在现行的体制设计中，从形式上看，公众监督的渠道是多样且全面的，但从公众监督对行政行为修正的影响效果上看，特别是在行政机关内部的运作机制方面，公众监督对行政行为修正的影响作用似乎较为弱小，其中问题的关键就在于公众的监督如何才能够正式启动行政行为的修正程序。所以笔者认为，如何将公众监督与修正行政行为程序启动衔接起来，应当作为对行政行为监督方面制度创新的着力点。

五、维护司法权威，建立健全多元化矛盾纠纷调处机制

当前，我国在实现经济快速增长的同时，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧上升，并且呈现出新特点。不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性，因此应对多元性的社会矛盾与纠纷，应当建立健全多元化的矛盾纠纷调处机制，及时调处社会矛盾，化解公众对抗情绪，恢复社会秩序，并为社会管理创新的内容与方向提供指引。

在建立健全多元化矛盾纠纷调处机制方面，笔者认为应当着重解决以下三个方面的问题：第一，维护和尊重司法权威。司法权威是代表国家意志的司法机关，行使权力与诉讼参与人及其他社会公众服从的统一，是司法的外在强制力以及人们内在服从的统一。树立司法权威，是实现法治的基本要求。在社会管理创新活动中，特别是社会管理活动主导者——政府，必须注重维护司法权威，尊重司法权威，不但要杜绝对司法活动的行政干预与影响，而且还应当积极主动地履行司法裁决中所确定的义务，成为维护司法权威的表率，为社会其他组织及公民起到良好的引领作用。第二，完善与发展调解制度。调解，是中国特有的纠纷解决机制，并随着社会的发展和需要，不断得到完善与发展。目前在各地广泛应用的“三调联动”机制，正是在新的历史时期，面对新的社会矛盾性质，结合中国社会传统观念对规范行为的约束力与影响力，对人民调解、行政调解和司法调解进行有效整合，也是调解制度在运用方面的的创新。第三，发展与创新信访制度。信访是社会群体表达利益诉求的一个重要渠道，也是传递民情民意的重要窗口。目前信访制度也在不断地完善与发展，但是受信访机构及信访制度本身的限制，信访主体利益诉求的解决机制还不完备。在社会管理创新活动中，可以考虑建立专门性信访处理机构，进一步完善信访制度，充分发挥信访制度平复信访主体情绪、吸纳不满和避免冲突升级、及时受理合法诉求、及时制止不合理诉求的基本功能。同时引入和解、调解、协商等机制，与立法、司法、行政形成良性互动的关系，将信访发展为一种专门性纠纷处理机制。

〔1〕姜涛.诉讼社会视野下中国刑事司法模式的现代转型〔J〕.政法论丛，2010（6）.

〔2〕彭澎.转型期加强和创新社会管理的理念价值〔J〕.中共太原市委党校学报，2011（5）.

〔3〕陈云鹏.社会管理创新背景下监管N G O的理论分析〔J〕.中共山西省委党校学报，2011（4）.

〔4〕郑颖.创新社会管理的几点思路——以广州增城聚众滋事事件为例〔J〕.理论探索，2011（6）.

D63

A

109-1203（2012）05-082-03

2012-07-08

金磊（1972-），女，回族，宁夏银川人，中共宁夏区委党校法学部讲师，法律硕士。李雯（1961-），女，山西临猗人，中共山西省委党校资料信息中心副研究员。

责任编辑 雨文