做好山西农村养老保障的政策建议

郝向耕，潘富国，王志刚

（中共运城市委党校，山西运城04400）

做好山西农村养老保障的政策建议

郝向耕，潘富国，王志刚

（中共运城市委党校，山西运城04400）

山西农村老年人口占全省老年人口总数的六成以上，因此，解决好农村老年人的养老问题至关重要。目前山西农村养老面临很多困难，需要采取有效措施积极应对：一要确保农民收入持续稳步增长，打好农村养老保障的物质基础；二要强化敬老意识教育和就业培训教育，充分发挥家庭养老的积极作用；三要大力推进养老社会化保障体系建设，最大限度发挥养老社会化的“安全阀”作用；四要深化户籍制度改革，大力推进城镇化。

山西；农村养老；困难；措施

根据国际标准，当一国60岁及以上人口的比例超过了10%，或65岁及以上人口的比例超过了7%，就被认为是进入了老龄化社会。从200年开始，山西进入了老龄化社会。十多年来，老年人口的比重不断上升，到2011年年底，全省60岁以上人口达441.97万，占山西总人口比重的12.3%。其中，农村老年人口约为280.24万，也就是说有六成以上的老年人生活在农村。农村老年人的晚年生活质量如何，农村老年人的养老如何保障，这些问题既关系到大多数老年人的切身利益，也是山西实现全面小康必须解决的一个重大课题。

一、目前山西农村养老面临的困难与挑战

（一）城镇化加速发展给传统家庭养老模式带来很大困难

近年来，我国工业化、城镇化的速度不断加快，2011年全国城镇化水平已达到51%。在这个过程中，大量农村青壮年劳动力纷纷到城市打工，农村“空心化”现象比较严重。农村老年人本来应该享受天伦之乐，但是现在非但生活必须自理，而且在很多家庭中照顾儿童的重任也落到了老年人的肩上。可以预见的是，我国的工业化和城镇化还会继续向前推进，这个过程带来的结果是农村年轻人既不愿意回家种地，也没有种地务农的本领，这种发展趋势势必会对传统的老年人家庭供养模式带来很大困难。

（二）进入老龄化社会和计划生育后独生子女家庭的增多使家庭养老面临巨大挑战

以20世纪90年代末为分水岭，山西农村养老形态发生了较为重大的变化。在此前的农村家庭养老中，基本上家庭是主力军，每户家庭都有几个兄弟姐妹，对老年人的赡养相对来说比较周到，负担也不重。但是，进入21世纪后，这种情况发生了很大的变化，农村家庭人口开始减少，计划生育政策实施的效果开始逐步显现，赡养双方老人的重任开始落到了独生子女身上，年轻夫妇婚后要赡养四位老人，在有的农村家庭这种情况可能更为严重一些，小两口很可能还得照顾父母的父母，甚至可能需要赡养八位老年人。在这种情况下，农村养老就面临一个绕不开的结：一方面，作为中部地区，山西大多数农村的经济发展水平不高，多年来，山西农民人均纯收入水平低于全国平均水平，仅相当于全国平均水平的90%左右，经济收入水平不高严重降低了对父母赡养的标准；另一方面，需要赡养的老年人数量增加了，这就使山西很多农村家庭养老面临两难困境，即必须对老人尽养老义务，但收入水平的低下又使其无法承担过重的责任。所以，目前山西很多农村家庭在养老方面的压力巨大，许多农村老人经济、情感等方面的需求都得不到满足。

（三）农村社会养老保障水平低，有待进一步提高

从209年开始，新型农村社会养老保险试点开始实施，标志着我国农村养老保险进入了一个新的阶段，区别于过去的“老农保”，“新农保”采取个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的模式。“新农保”确实是惠及农村老年人的一项好政策，但是由于这个政策执行时间还不是很长，存在一些需要解决的具体问题：一是保障水平较低。无论是国家试点还是山西省的试点，对农村60岁以上老人补助的标准均为每人每月55元，保障标准偏低。就养老金的来源而言，各地也不尽相同，有一部分地区的养老金补贴缺乏稳定来源，能否长期予以补贴，应该说还带有较多的不确定性。二是没有实现全覆盖。2011年，山西省11个地级市中，太原、晋城、阳泉、吕梁、朔州、晋中、长治等就已经实现了新型农村养老保险全覆盖，全省“新农保”参保人数已达1103.57万人，占应参保人数的89%，但是到目前为止，仍没有实现全省农村老年人养老保险全覆盖。就农村老年人享受补贴的范围而言，截至2011年，山西共有97个新农保试点县，占全省115个农业县的84%，就全省而言，仍有相当大一部分60岁以上老年人没有享受到有关政策的补贴和资助。三是社会养老体系运行机制有待完善。许多新型养老形式如养老储蓄、商业保险等发展明显不足，尚未形成“政府主导、部门配合、社会参与”的农村综合养老运行机制，各种养老力量有待进一步形成发展合力。以晋城市沁水县端氏镇为例，全镇共有26个行政村，60岁以上老人共有3200余人，而端氏中心敬老院只有80余张床位，无法满足老年人养老的需求。端氏敬老院面临的最大难题是资金紧缺，急需新的资金投入，正是由于农村养老机制不完善，社会资金很难通过正常渠道进入。

二、做好山西农村养老保障的政策建议

（一）确保农民收入持续稳步增长，打好农村养老保障的物质基础

“万丈高楼平地起”，解决农民养老问题，最根本的是增加农民收入。如果没有农民收入的增加作保障，农村老年人养老水平就难以提高，养老状况也难以得到根本改善。土地是农民收入的主要来源，也是农村老年人养老的主要依托。如何发挥好土地在农村养老中的主要作用是我们必须认真思考的问题。

从山西省的实际情况看，进一步加快土地制度改革，健全土地流转制度，实施土地规模化经营，发展现代农业、绿色农业、规模农业，逐步放开粮食等农产品价格限制，是实现农民增收的重要路径。要通过深化改革，在增加农民收入、改善农民生活水平的基础上，提高农民参加“新农合”的个人缴费能力。山西作为国家级综合配套改革试验区，一项重要任务就是提高人民的生活水平。我们要利用国家赋予的这个大平台、大政策，结合山西农村的具体情况，勇于创新、深化改革，围绕提高农民收入这个主题作出一篇大文章，既为中西部地区农民收入提高先行探路、作出示范，更为山西农村这个落后的板块注入新的生机和活力。要以深化土地制度改革为中心，协调各种力量，发展农村园艺业、特种养殖业、乡村旅游业，并加快实现农业与金融业的对接，盘活农村金融资产。

（二）强化敬老意识教育和就业培训教育，充分发挥家庭养老的积极作用

“老吾老以及人之老”、“民知尊老、敬老，而后乃能入孝弟。民入孝弟，出尊长养老，而后成教。”几千年来，尊老、敬老、养老、爱老的道德观念已深入中国人的血液，成为中华民族的优良传统和美德，同时也是公民个人应尽的基本义务。当今社会，家庭养老这种方式仍然有其存在的必然性，在农村养老中的地位更非同一般，是我国农村养老的主力军。所以，加强以养老、敬老、爱老为核心内容的道德教育，使年轻一代在金钱与道德的碰撞中能够坚守道德底线，知荣辱、辨善恶、切实担负起对父母的养老责任至关重要。同时，相关政府部门要对进城务工农村劳动者加强职业和技能培训。大力实施“阳光工程”，丰富培训内容，提高补贴标准，并进一步完善培训的相关机制，使阳光工程帮助进城打工者走上阳光大道。要大力实施法制宣传教育，使农民工在进城务工过程中不断增强自我保护意识，勇于和善于拿起法律武器来维护自身的合法权益。要大力实施城乡一体化宣传教育，消除农民工进城务工的身份限制，真正实现“同工同酬”，提高农民工的生活质量和社会地位。通过宣传培训等工作，要使农民工提高对自己身份的认同，意识到劳动最光荣，劳动就应得到相应的报酬。只有农民工的劳动技能逐步提高，他们的收入才会大幅增加，也才能为农村家庭养老保障提供较好的基础，农村老人的家庭养老才能落到实处。

（三）大力推进养老社会化保障体系建设，最大限度发挥养老社会化的“安全阀”作用

从农村养老发展的趋势来看，社会化养老是大势所趋。资料显示，山西农村老年人口在21世纪前半叶将始终保持增长势头，2011年山西农村老年人口数量为280.24万，到2020年将会增长到360.6万，到2032年将会增长到540.9万，到2046年将会增长到61万，而且特别值得注意的是，到那时农村老年人口数量将是城镇老年人口数量的1.5倍。很明显，如此庞大的农村老年人口数量，仅仅依靠传统的家庭养老模式已经不能适应形势的发展，必须在农村老年人口达到高峰前建立较为完善的社会养老体系。

第一，加大财政支持力度，切实提高农村养老保险水平。新农保实施以来，山西农村养老保险虽然与过去相比发生了巨大的变化，但水平和层次还有待进一步提高。与国家财政收入每年20%以上的增长速度相比，农村养老保险水平继续提升的空间还很大。由于山西是中部欠发达地区，国家在农村养老保障方面要相应增加财政转移支付比例。同时，地方各级政府也应把农村养老保险水平的提高作为优先考虑的目标之一，把资金优先安排到农村养老保险方面，使农村老年人得到更多的实惠。

第二，健全养老保障法律体系，使农村养老保障在法治轨道上良性运作。2010年，我国出台了《社会保险法》，这标志着我国的社会保障工作迈出了具有决定性意义的一步。国际经验表明，实施社会养老保险，立法是首要的基础。有无完备的社会养老保险法律法规，是衡量一个国家社会养老保险制度是否成熟、是否完善的重要标志。以《社会保险法》的出台为核心标志，我国社会养老保险法律体系正在不断完善。但同时，我们也应该看到，我国农村人口占全国人口比例的80%以上，到目前为止，尚没有出台一部专门的农村养老保险方面的法规，所以，健全农村养老保障的法律体系，使农村养老的各项工作都在法律框架内运行，形成以法律和制度管事管人的良好氛围，是做好农村养老保险工作的重要内容。一要尽快出台《农村社会养老保险法》，以立法的形式把农村社会养老保障的性质、宗旨、目标、任务等内容规定下来；二要继续完善相应的法律法规与实施细则，对农村社会养老的具体内容如养老基金的筹集、基金的保值增值、基金的监管、养老责任的划分等作出详细规定。

（四）深化户籍制度改革，大力推进城镇化

当前，农村养老面临的挑战和困难，在很大程度上与我国所处的社会转型期有着直接的联系。解决农村养老问题，需要开阔视野，从国家长远发展的角度认真思考，从根本上转变影响当前农村社会养老保障的不利因素。要深化各项改革，用发展的办法解决前进中遇到的问题。

第一，要大力实施户籍制度改革，加快城乡一体化进程。当前，户籍制度对农民进城形成了巨大的障碍，成为阻碍农民进城的“无形墙”。许多农民人在城里，家在村里，“留守儿童”、“留守老人”成为他们心中永远的痛。只有大力实施户籍制度改革，使农民在就业务工、社会福利、子女教育、同工同酬等方面享受与城市居民同等的待遇，才能真正使农民增强对城市的认同感和亲切感，使他们能够留得下来、呆得下去、发展得更好。

第二，要大力推进城镇化，将农村富余劳动力转移出来。城镇化是山西“十二五”时期重要的发展目标，同时也是山西实现全面小康的必由之路。“大县城”战略和“中心镇”战略是山西城镇化的重要内容。“十二五”末，全省人口规模10万人以上的县城将达到20个，5万人至10万人的县城将达到40个。“十二五”期间，山西将给每个重点镇划拨资金200万元，用于乡镇的重点基础设施建设。随着山西城镇化建设力度的不断加大，农村富余劳动力会在城镇化过程中得到大量的发展空间和机会，农村发展人多地少的瓶颈问题也会得到有效解决。城镇化加快的过程既是农民收入增加的过程，也是农业效能提升的手段。

〔1〕王桐，金喜在.我国失地农民的社会保障问题探析〔J〕.劳动保障世界，2012（4）.

〔2〕赵燕妮.政府在农村社会养老保险制度中的财政责任研究〔D〕.济南：山东大学，2011.

〔3〕梁丽娟.山西省新型农村养老保障制度模式选择与可持续性研究〔D〕.太原：山西财经大学，2010.

〔4〕王利敏.论城乡统筹下的新型农村社会养老保险制度的完善〔J〕.金卡工程，209（11）.

F323.89

A

109-1203（2012）05-053-03

2012-08-15

山西省科技厅软科学研究项目“山西省农村老年人养老模式研究”。

郝向耕（1963-），男，山西临猗人，中共运城市委党校副校长，教授。 潘富国（1964-），男，山西临猗人，中共运城市委党校函授部主任，副教授。王志刚（1975-），男，山西长治人，中共运城市委党校科研部主任，副教授。

责任编辑 梁华林