从政府因素思考我国信访制度的完善

王宇飞，赵毅纯

（1.中共河北省委党校，河北石家庄050061；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

从政府因素思考我国信访制度的完善

王宇飞1，赵毅纯2

（1.中共河北省委党校，河北石家庄050061；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

引发群众上访量增多的原因是多方面的，政府因素是其中不容忽视的一个方面，包括政府信访政策、措施方面的原因，政府信访体制、信访工作方面的原因，政府发展政策、干部工作考评制度方面的原因。为了有效抑制上访量，须完善信访政策，规范信访、上访秩序；理顺信访体制，创新信访工作；做实“领导干部定期接访、包案”制度，建立长效机制，常态解决信访、上访问题。

政府因素；上访量；信访制度

中国三十多年的改革是一场深刻革命，在这场大革命中，无论是社会还是人自身都发生了根本性的变化。尤其是改革过程中利益再分配，使社会出现了不同的利益群体，各群体间的差距也在日益拉大。当诸多社会问题长期得不到妥善解决时，一些群体的不满情绪就会不断增加并逐渐加剧，积累到一定程度便集中爆发出来，目前存在的大量信访或上访问题就是社会矛盾爆发的突出表现。导致问题产生的原因是多方面的，政府因素是其中不容忽视的一个方面。

一、引发上访量增多的政府因素

（一）政府信访政策、措施方面的原因

第一，《信访条例》存在缺陷。首先，在《信访条例》中缺少信访案件终结的内容，所以群众会无止境信访或上访。其次，对非正常上访、缠访、闹访、无理访等行为既缺乏科学的法律界定又缺乏刚性的管理措施，导致一些人无理上访或闹访得不到及时处理，从而扰乱了上访秩序。再次，对上访人员属地管理政策和当前人口大量流动的现实脱节。根据《信访条例》，对上访人员实行的是属地管理的原则，但由于人口的大量流动，许多时候上访人员的户口所在地不一定就是居住地，更不一定是上访事件的发生地，导致属地政府对上访案件不能及时处理，而使上访不断升级。

第二，某些信访管理措施欠妥。首先，国家信访部门为了减少进京上访数量，对地方政府按上访量“记账”、“排名”，同时要求地方政府亲自来京接回上访人员，这些管理措施在某种程度上“激发”了群众的上访“热情”，并给信访干部腐败开辟了空间。因为，一些地方政府怕被信访部门“记账”或“一票否决”，不惜花大把的钱到上级信访局“销号”，浪费了地方政府的财力；一些基层政府在上级政府的“政治督导”下，为“息访”，常常突破法律、政策底线，破格解决上访案件，在一定程度上“鼓励”了更多的人反复上访或闹访、缠访；一些地方政府每年为了接回、劝返进京进省上访人员或在重要的日子强行稳控上访对象又要花费大量的人力和财力，同时还为信访干部受贿开辟了通道。其次，一些地方政府运用《社会治安管理条例》管理上访人员的做法也是错误的。当前，因为国家信访部门对地方政府采取信访“一票否决”制，所以有些地方政府对进京上访人员“围、追、堵、截”，不许其进京，对某些不好控制或不听劝告的上访人员，一些基层政府则根据《社会治安管理条例》对其“抓、扣、拘、判”，甚至，社会上还出现了“监、押、送”上访人员的“新行业”——“保安公司”，对上访人进行非法“关押”、“训诫”、“遣送”。这种做法是非常错误的。

（二）政府信访体制、信访工作方面的原因

第一，信访机构庞杂并缺乏综合协调机制。首先，目前履行信访职能的机构和部门很多。如立法机关、司法机关、地方政府和政府各职能部门几乎都有信访机构。信访机构多样化，虽然为公民表达意愿提供了多种渠道，但也带来了部门林立、机构臃肿、职责交叉、互相推诿等问题。况且，各机构各自为政，不能实现信息共享。信访人有时因一点小事要找几个部门，得到的答复是多样的，甚至是矛盾的，导致信访人连续上访。其次，环首都地区缺乏管理进京上访人员的协调机制。北京周边省份和北京存在着特殊的区位关系，可谓唇齿相依，但就“维稳”和上访等工作来说，周边省份缺乏相应的人、财、物保障，使其“护城河”工作“责任大、任务重、经费少、工作难”。如河北保定、廊坊、承德、张家口4市，有14个县市区、195个行政村与北京的9个区（县）接壤，每年为了保障北京重大活动、重大节日的顺利进行，各级党委、政府在京值班、接转、劝返省内外进京上访人员；每年暑期北戴河劝返、分流全国各地到北戴河中央领导驻地上访人员的工作任务和财政支出都很大，但河北各级政府获得的资金支持却很少。况且，就进京上访管理工作周边省份和北京市公安部门沟通、协调很难，导致进京上访人员不断增加。

第二，信访局职能虚化。当前，信访局只起到了“收发室”和“传达室”的作用，主要是接待上访人员并向下级信访局或地方政府移交案件。但是按目前的信访体制，上下级信访局之间没有严格的隶属关系，下级信访局对上级信访局移交下来的案件，由于本身没有直接解决问题的权力，只能再层层转交下去。结果是：案件层层下移，上访人员层层升级，最终向北京“集结”。另外，因进京上访而经过上级领导批转或亲自督办最终使问题得以彻底解决的成功信息，也在一定程度上激发了群众上访的积极性。

第三，政府职能部门信访工作弱化。有些有“实力”的职能部门为了尽快平息事端，对上访人员往往不进行细致的情况调查，常常采用“花钱买安稳”的方法解决。有的部门甚至对老上访户的种种无理要求一味迁就，有时不惜动用社会救灾、扶贫等专项资金给予“充分”照顾，从而造成了“会哭的孩子多吃奶”的社会影响，其结果是老上访者的胃口越来越大，缠访、闹访者不断增加。

第四，地方政府信访工作不给力。有的地方政府面对群众信访或上访，不认真对待，推诿、拖延，使问题得不到真正解决，从而激化了矛盾，导致群众进省、进京上访。有的地方政府对本区域的上访案件或上级移交下来的案件也是一级一级向下批，批到最后不了了之，激怒了群众，使重信重访不断。

（三）政府发展政策、干部工作考评制度方面的原因

第一，政策变化快、上下不统一。近年来，各级政府为了不断改善民生，经常出台一些惠民政策，这是老百姓赞成的。但是一些政策变化太快，同时缺乏上下级政策的统一性和新旧政策的连贯性，造成了本属相同利益性质的群众在不同政策下的利益差别，这种差别有时很大，导致群众互相攀比，引发集体上访或闹访。如农村土地征用、城镇房屋拆迁、企业破产、转退军人安置等，国家或省的政策变化快、上下标准不一致等问题突出。尤其是征地、拆迁等补偿政策不同时期补偿标准差别大，不同地区同一项目或同一地区不同项目的补偿等都存在着较大的差别，导致群众矛盾增多，甚至引发群体性事件。

第二，干部工作考评制度缺少实质性的群众参与内容。三十多年来，我国干部管理制度进行了一系列的改革，取得了不小的成绩，但是现在干部工作考评中，仍然缺乏实质性的群众参与和监督，实际上没有根本改变“官考核官、官任免官”的模式。由于群众对干部工作好坏、升迁去留等问题没有实际参与权，所以一些干部不能真实地生活在群众中，不能真正替群众做事，导致的结果是：一些干部对群众疾苦认识不到位或视而不见；认为上访群众多是“刁民泼妇”，冷漠对待；对群众反映的普遍性问题，不深入调查研究及时解决，采取“哄、拦、卡、压”的办法搪塞或让信访部门“挡箭”，由此“气”得群众只能上访告状。一些干部只重视见效快的经济发展工作，不注重社会工作，只搞“形象工程”，不顾百姓民生和承受力，从而引发群众大规模集体上访。还有一些干部不能严格自律，以权谋私、损害群众利益；一些司法人员知法犯法、判案不公，“逼迫”得群众越级上访。

二、从政府因素着手完善我国信访制度

（一）完善信访政策，规范信访、上访秩序

第一，完善《信访条例》内容。我国现有的信访立法只有国务院的《信访条例》，而这一条例仅属于行政法规，法律效力较低，实施中缺乏强有力的措施，执行起来也会打折扣。从法理学角度看，调整信访活动的法律规范是保护公民基本权利的一种规范，它应归属于宪法性的规范，应该由全国人大进行统一的信访立法，但在国家《信访法》出台条件尚不成熟的情况下，针对当前存在大量信访、上访问题的现实，中央或省级政府应该及时完善《信访条例》内容，或有针对性地制定补充性的信访政策，以此规范信访、上访秩序。对“非正常上访”、“闹访”、“缠访”等行为进行规范的法律界定和刚性的管理；对领导干部信访工作责任问题，进行公正、科学的责任追究，为依法解决现存的信访、上访问题提供有力依据。

第二，改变信访工作“记账”、“排名”和“一票否决”的做法，给基层政府“减压”、给信访公民“松绑”，降低百姓上访期望值，减少上访量。首先，中央政府不应再按上访数量给各省“记账”和排名。其次，各级地方政府应取消因上访量给基层党委、政府的“政治压力”，不再搞上访量的“一票否决”，但要对存在大量上访或不断出现重复上访案件的基层政府主要领导和信访部门的主要领导进行责任追究。再次，上级政府不应再要求下级政府进京、进省接、劝上访人员。最后，对信访公民的信访级别不应再限制，对于地方政府无法律和政策依据解决的信访案件，可以通过一定程序允许群众上访。

第三，实行信访案件终结制度。信访案件终结是一项政策性强、涉及面广、程序复杂的工作，政府可以依托信访局，在人大的配合下共同做这项工作，重点抓四个环节：一是信访终结程序要严密，要确保终结结论经得起检验；二是将已终结的信访案件从有效信访中剥离出来，避免浪费公共资源；三是加强终结案件的后续管理和说服引导工作，维护社会秩序稳定；四是依法处理信访案件终结中的腐败问题。

（二）理顺信访体制，创新信访工作

第一，赋予信访局直接办理信访案件的权力。一是各级信访局对到本局信访的群众，实行“首接责任制”，并依据政策有权调度相关责任部门来局共同解决信访群众反映的问题。二是对涉及基层政府问题较多的上访案件，可直接调度政府主管领导来信访局协助解决问题。三是对本级信访局或政府无法律或政策依据解决的信访问题，可由基层政府、信访局共同出具说明材料，批转到上一级信访局处理。四是涉法涉诉案件一律由司法部门受理，信访局不再受理。五是县级以上信访局要定期向社会公示本级信访和上访案件的处理结果，接受社会监督。各级人大对信访局的工作应定期进行检查，对信访工作人员受贿或玩忽职守的行为应从重进行责任追究。

第二，“三条战线”共同“消化”上访积案。有必要对现存所有上访案件进行筛查，按性质将其分为三大类：涉法涉诉类案件、违纪案件和政府公共行政管理类案件，授权各级政法委牵头解决涉法涉诉类案件，纪律检查委员会牵头解决违纪案件，信访局牵头解决其余案件。

第三，打通法律通道，引领群众“依法维权”。要想让百姓积极运用法律武器解决矛盾和纠纷，就必须不断提高各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。首先，可由省级法院或检察院下派告诉和申诉案件的受理机构；可以建立省级巡回法庭，受理涉法涉诉的信访案件；也可以在基层增加司法机构的人力和财力，使其长期开展这一工作。其次，应扩大诉讼受理范围，对生活困难的群众可以缓收、减收或免收诉讼费。再次，应鼓励社会组织或非政府组织对群众的告诉、申诉进行法律援助。最后，应加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，严防司法腐败。

第四，拓展民意表达渠道，鼓励群众“有序参政”。首先，应通过“绿色邮政信访”、“市长、县长”热线、信访大厅、网上信访等途径，让群众畅所欲言，使政府及时了解社情民意。其次，应加强信访大厅“综合办事能力”建设，拓展原信访大厅功能，将信访大厅建设成行政审批、便民服务、解决信访案件的综合性大厅，及时解决群众现实问题。再次，应积极开展“人民好建言”活动，欢迎群众对本地发展提出建议。

（三）做实“领导干部定期接访、包案”制度，建立长效机制，常态解决信访、上访问题

第一，做实“领导干部定期接访、包案”制度。这项制度既有社会影响力又有实际作用，因此，有关部门要制订规范的领导干部接访、包案方案并责令相关机构定期检查和通报，对于工作好的单位和个人，要多种形式鼓励、表扬，对于工作差的单位和个人要通报批评并限期改正。

第二，对领导干部科学考评、严格追究。首先，加大信访工作在领导干部年度考核中的分量，量化考核内容、规范考核程序，使各级领导干部真正重视这一工作。其次，将信访工作与职能部门工作同部署、同检查、同评比，强化职能部门“一把手”责任，通过对“一把手”的责任追究，层层传导工作压力，强化工作成效。

D62

A

1009-1203（2012）03-0065-03

2012-03-28

河北省社会科学基金项目（HB10GJ019）。

王宇飞（1963-），女，河北承德人，中共河北省委党校科学社会主义教研部教授。

赵毅纯（1964-），女，黑龙江哈尔滨人，中共山西省委党校科学社会主义教研部副教授。

责任编辑 梁华林