保障和改善民生是衡量城乡统筹发展的基本尺度——基于山西省安泽县的调查

田淑珍，赵晓翠，梁红梅

（中共安泽县委党校，山西安泽042500）

保障和改善民生是衡量城乡统筹发展的基本尺度
——基于山西省安泽县的调查

田淑珍，赵晓翠，梁红梅

（中共安泽县委党校，山西安泽042500）

围绕保障和改善民生确定统筹城乡发展的思路，以保障和改善民生作为衡量城乡统筹发展的依据，是安泽县统筹城乡发展的突出特点。它启示我们：贯彻落实科学发展要求、统筹城乡发展的根本问题在于解决好发展成果由谁来分享的问题；统筹城乡发展，要有具体的实现方式和具体措施作保证，有实际的评价主体作依据；要为统筹城乡发展、保障与改善民生奠定坚实的基础；在统筹城乡发展、保障与改善民生实践中要不断形成新思路，推出新举措，稳步增进民生福祉。

民生；城乡统筹发展；基本思路；基本依据；启示

统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的根本要求。根据国家“十二五”规划纲要的部署，统筹城乡发展是全面建设小康社会的重要指标，它对推进发展方式转变、实现科学发展具有重要意义。同时，从发展路径上说，统筹城乡发展，实现城乡良性互动和公共服务均等化，逐步缩小二元经济结构条件下形成的城乡差别，有一个突破口的选择问题；从发展判断上说，有一个对统筹城乡发展的科学衡量问题。而就这两方面的问题而言，山西省安泽县在统筹城乡发展的实践中，走出了一条以保障和改善民生作为基本出发点和落脚点并以此衡量其实际发展成效的新路子，它对我们深入认识城乡统筹发展的具体路径提供了有益的启示。

一、围绕保障和改善民生确定统筹城乡发展的基本思路

安泽县地处山西省东南部，位于临汾、长治、晋城三市交界。全县辖四镇三乡104个行政村，总面积1967平方千米，总人口8.3万。党的十七大以来，安泽县加快推进统筹城乡发展步伐，确定了以保障和改善民生为目标的“生态安泽、富裕安泽、幸福安泽”的发展思路，把一个有着8.3万人口的省定贫困县，建设成为2011年经济总量达到48.9亿元、财政总收入达到10亿元、城镇居民人均可支配收入达到16251元、农民人均纯收入达到5188元的生态美县、面积大县、经济强县和民生保障覆盖范围宽广的名县。

如今的安泽，不仅是临汾市经济强县、国家级生态示范区、省级森林公园，而且在经济迅速发展的同时，实现了日益完善的民生保障。全县森林覆盖面积达67.2%，居全省第一；人均水资源4000立方米，是全省人均的9倍；在全省进行的两轮统筹城乡发展“五个全覆盖”的基础上，新增了包括城乡建设太阳能路灯、数字电视、卫生保洁、80岁以上老年人生活补助、“五类困难家庭学生”资助和学生住校及上灶补助、无线调频广播、农村退休正职干部生活补贴、农村远程科普教育和科普惠农工程、农村养老保险等“十个全覆盖”。全县城乡居民教育、就业、医疗、养老等社会民生建设水平全面提升，县委县政府提出的“生态安泽、富裕安泽、幸福安泽”的蓝图正在一步步成为现实。

能够取得这样的成就，得益于在近年来的发展中，县委县政府确定了把统筹城乡发展作为衡量县域发展的基本尺度、把保障和改善民生作为衡量统筹城乡发展的基本尺度的发展思路，并且围绕这样的思路确定规划、明确目标、部署工作。

（一）在发展战略上，统筹设计城乡发展规划

按照城乡一体化的思路，安泽县在“十一五”期间统筹城乡发展取得重大成就的基础上，在“十二五”规划中，明确把统筹城乡发展作为未来五年的战略要点，提出了统筹城乡发展的“五个一体化”，即城乡规划一体化、城乡建设一体化、城乡产业一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化。在“五个一体化”的思路下，安泽县编制了全县《城乡一体化发展规划》、《县域新农村建设总体规划》，并要求包括村级在内的全县各级行政组织都制定出三年建设规划，保证城乡统筹发展体现于城乡发展的具体规划中。

安泽县统筹谋划城市建设与农村发展取得了明显成就，仅“十二五”时期发展的第一年即2011年，在城市建设上，全县就围绕建设“山水园林县城”的目标，重点实施了建设垃圾处理厂、沁河综合治理二期、湿地公园、城中村改造、回迁安置小区、大油松绿化景区等十项城建重点工程，提升了城市形象，提升了城市品位，初步实现了“城在林中、人在景中”的预期效果；在农村建设上，把农村发展与城市发展放在一起进行考虑。以2011年县城进行的天然气改造项目为例，县里在确定“县城用天然气”的同时，要求把“农村用沼气”落实到位，由此在使天然气进入城市居民家中的过程中，县财政补助农村居民建成6000余座沼气池，极大地改善了群众的生产生活条件。到2011年年底，安泽县已经投资2000余万元，完成了21个示范村下水道改造、街巷硬化、村庄绿化等有关城镇化建设的基础设施和360个沼气池建设任务，建成了2个省级环境优美乡镇和12个省级生态文明村，并在第二次临汾市大督察中夺得东北片流动红旗。

（二）在发展重点上，统筹考虑城乡居民“覆盖”范围

在安泽县的发展中，民生保障政策不分城市和农村。全县在完成省、市确定的新的“五个全覆盖”的基础上，实施了极具地方特色的“十个全覆盖”。目前，全县已经实现了农村文化体育场所、农村便民连锁商店、中等职业教育免费全覆盖。特别是农村便民连锁店，截至2010年年底，全县104个行政村共建成标准化便民连锁店106个，总投资达1060万元，平均每个点补助就达到了10万元，总营业面积达6610平方米，每个店平均占有62平方米，在全省首家实现了高质量、高标准农村便民连锁商店全覆盖。在中等职业教育方面，除按照国家政策规定免学费之外，2012年更是出台了全部免去职业高中书费、住宿费的政策，并在此基础上，为职业高中的住宿生提供校车补助。农村街巷硬化完成了年度任务，农村社会养老保险已参保20083人。

（三）在发展环境上，统筹谋划城乡生态建设

具体说来，就是用“加”法和“减”法推进城乡环境保护和生态建设。“加”法即大力实施造林绿化工程，增加森林面积和森林蓄积量，着力推进“山上治本、身边增绿”工程，采取专业队伍施工的方式，大力推进国家级、省级、县级造林绿化工程，取得丰硕成果。其中，仅2011年就完成造林面积3.16万亩，成活率达到85%以上，森林覆盖面积持续增加，已达到全县国土面积的67.2%，并被授予“全省林业生态县”荣誉称号。

“减”法就是着力加强减排，推行清洁生产，减少资源消耗和碳排放。在基本实现企业废水零排放、烟尘达标排放的同时，不断提高准入门槛，严格执行新上项目“环评”制度，从根本上保护了安泽这一片生态绿洲。目前，全县节能减排各项指标均完成临汾市市定目标，其中县城空气质量二级以上天数连年保持在365天，位居全省前列。

总之，在发展环境上，无论是加法，还是减法，都坚持对城市和乡村一律有效，确保了全县城市和乡村处处有绿，步步是景，协调发展。

二、以保障和改善民生作为衡量城乡统筹发展的基本依据

民生连着民心，民生决定发展。围绕保障和改善民生确定的发展思路究竟能产生什么样的实践效果，从根本上说，要靠民生的保障和改善程度来判断。在实践中，安泽县把城乡统筹发展的着力点，同改善民生、促进民和的具体工作联系起来，在提高城乡居民生活水平和幸福指数的过程中，使城乡统筹发展获得了具体的衡量尺度。

（一）以城乡居民文化教育权益的享受程度来衡量

在文化教育方面，安泽县不仅实现了农民“文化书屋”的“全覆盖”，还在全省首家实现县一级数字电视“全覆盖”和数字电视免费使用“全覆盖”。现在，全县农村人均2.12平方米的文化体育场所，远远超过了国家1.1平方米的标准，每村每月能享受到免费放一次电影，丰富了农村居民文化生活。2011年，县委、县政府在全面加强“五类贫困家庭学生”资助工程的同时，投资1.7亿元建成了全市一流的“安泽一中”，投资300万元新建了县图书馆并投入使用。目前，一座占地26668平方米、面向城乡居民免费开放的奥林匹克活动中心正在筹建之中。所有这些，都促进了文化教育质量全面提升，2011年全县高考达二本以上分数线的人数，实现了安泽县教育史上的历史性突破。

（二）以城乡居民居住环境的改善程度来衡量

安泽县在推进经济发展的过程中，始终坚持对生态环境进行治理保护，对城乡居民居住环境予以高度重视，对县域经济发展项目选择实行环境评估一票否决制，只要有可能破坏环境的项目坚决不上马，只要有损生态环境的工程坚决不立项。近年来，安泽县已经拒绝了16个可能会对生态环境造成破坏的企业筹建申请，取缔了一批对生态环境存在隐患的企业。同时，在“十二五”规划中，安泽县还明确制定了生态环境未来发展的指标：全县林木绿化率达到73.4%以上，县域绿化覆盖率达到44%，空气质量二级以上天数大于360天，城镇人均公共绿地面积达到9.6平方米。此外，全县县、乡医疗机构达标率为100%，村卫生所达标率为85%，新型农村合作医疗参合率达到91.7%，进入了省级卫生县城行列。这些具体而生动的数字，说明安泽县城乡居民居住空间和生活环境得到了极大的改善。

（三）以城乡居民社会保障水平的提升程度来衡量

在社会保障方面，安泽县一方面积极促进创业就业，保证这一被称为民生之本的工作让城乡群众感到满意。2011年，全县城镇新增就业岗位1226个，转移农村富余劳动力2898人，城镇登记失业率控制在2.9%以内。另一方面，全县规范了城乡低保工作，养老、医疗、工伤等保险的覆盖面进一步扩大，城镇职工基本养老保险新增人数、城镇职工医疗保险净增人数分别达到655人、130人，均超额完成临汾市规定的任务。同时，还进一步提高了农村80岁以上老年人生活补助标准。仅2011年度就针对农村居民发放低保金1471万元、五保供养金239万元、优抚补助金84万元，免费为8552户低收入家庭冬季取暖供应1吨煤，切实有效地贯彻了省委的“暖心煤”工程，受到了群众的称赞。

（四）以城乡居民和谐生活状况的满意程度来衡量

在社会稳定方面，安泽县打破工作、部门界限，对以干部在线教育为主的基层党建网，以党务、村务、财务公开为主的阳光农廉网，以维稳、和谐为主的平安创建网进行整合，形成三网合一的“安泽县基层党建联动服务网”。同时，在县、乡、村成立三级联动的服务队伍，对涉及社会矛盾、社会问题和社会管理的事务统一受理、统一服务、统一解决，实行“一个窗口对外、一条龙服务、一站式办公”的社会管理模式。自从实施“三网合一，三级联动”以来，安泽县把隐患排除在第一时间，把问题解决在第一现场，实现了“零上访”目标，近年来没有发生一起进京、赴省、到市的群体越级上访和非正常上访事件，筑牢了安泽县科学发展的根基。同时，安泽县各项安全指标均控制在省、市规定的指标以内，安全生产形势总体平稳，既得到了省、市领导的充分肯定，和谐、稳定的生活环境也成为城乡居民的共同感受。

（五）以城乡居民对未来发展预期的展望程度来衡量

根据安泽县委、县政府2012年工作计划，全县地区生产总值要达到55.26亿元，同比增长13%；规模以上工业增加值要达到48.17亿元，同比增长20%；财政总收入要达到11.62亿元，同比增长16%；固定资产投资要达到28.06亿元，同比增长25%；城镇居民人均可支配收入要达到18972元，同比增长18%；农民人均纯收入要达到6040元，同比增长15%。在实现这样的发展中，民生改善始终是根本的要求。为此，县委、县政府同步确定了年内要完成包括城乡高中阶段学费、住宿费、书费全免，义务教育阶段教辅用书、作业本和住宿生膳食费用全免，数字电视全免费，实施“校车补助”、巷道硬化、扩大农村沼气建设、县城与农村饮水安全工程等在内的十件实事的目标。这些目标及其实现，肯定会增强广大群众对发展的期盼和对安泽县明天的憧憬，城乡居民的幸福感会有更大的提升。

从安泽县以上涉及民生领域各方面的发展中，我们不难发现，安泽县的发展历程，是民生保障与改善的过程，又是统筹城乡发展的过程。没有前者，就没有后者；凭借前者，体现着后者。这样一个发展的过程告诉我们，统筹城乡发展不是简单的要求或笼统的原则，它可以在民生保障与改善的过程中反映出来，在城乡居民的“幸福指数”中感受出来。

三、以保障与改善民生促进城乡统筹发展的深刻启示

安泽县以保障与改善民生促进城乡统筹发展的实践，留给我们的启示是多方面的。从基本的方面说，至少包括以下几点：

启示之一：必须明确，贯彻落实科学发展要求、统筹城乡发展的根本问题在于解决好发展成果由谁来分享的问题

改革开放之后，特别是近年来，伴随安泽县经济的快速发展，发展的“蛋糕”做大了，又一个新的问题现实地摆在了该县领导集体面前，这就是“蛋糕”如何切割、发展成果由谁来分享的问题。在这个问题上，安泽县委、县政府也是丝毫没有犹疑，始终将发展成果要由包括城乡居民在内的广大群众共享作为解决这个问题的第一原则，既不能使享用这块大“蛋糕”成为一少部分人或一些特殊群体的专利，也不能让发展成果由于分配不公扩大城乡差别。正是基于这样的认识，安泽县近年来才会有那么多不分城乡差别的优惠政策出台。单拿数字电视来说，它的普及、免费均是在城乡同步的基础上进行的，还有调频广播、太阳能路灯等基础设施，无论城乡都能免费享受到，甚至在某些方面，农村比城市享受到的发展成果更多。比如免费提供给农村孩子的“蛋奶工程”、“膳食补助”、“校车补助”，都真正体现了城乡一体化、工业反哺农业、城市反哺农村的原则，也确实让每一个为安泽县发展付出努力的群众，没有地域差别、没有户口界限地分享到了发展的成果。从这样的意义上来说，统筹城乡发展体现的是科学发展的要求，本质上解决的是发展成果的公平分配问题。

启示之二：必须明确，统筹城乡发展，要有具体的实现方式和具体措施作保证，有实际的评价主体作依据

安泽县统筹城乡发展的实践，有两个非常明显的特点，一是不论是贯彻中央、省委的要求，还是谋划统筹城乡发展的思路，该县领导集体都把本县的具体举措作为重点，强调要求、思路的落地，看重实际的效用和结果；二是统筹城乡发展的实践，要由事实来说话，由全县城乡居民的感受与体验来评价。这样两个特点，贯穿于统筹城乡发展的全过程中：在党建方面，安泽县把党的政治优势和组织优势转化为引领发展、让群众满意的强大力量，实施了“树典型”、“创先争优”和做群众“贴心人”工程；在促进经济增长方面，安泽县实施了“考核工作经常化”、“奖优惩劣清晰化”、“干部选任绩效化”的“三化”措施，确保了一大批优秀项目落户安泽的乡村和城市；在城乡一体化方面，安泽县立足实际，在省委提出的统筹城乡发展“五个全覆盖”的基础上，又提出符合安泽城乡发展的“十个全覆盖”；在新农村建设方面，县委县政府统筹谋划城乡发展，及时把工作重点调整到“提高农民、转移农民、保障农民、富裕农民”上来，并体现在工作部署、资金投入和干部配备中，做到了在发展城市的同时，引导资金向农村集聚、资源向农村集中。县财政设立现代农业发展专项资金2000万元，采取以奖代补的办法，重奖落户在安泽的农产品加工企业，重奖调整产业结构积极性高、产业形成规模品牌的合作社和农户。2011年，县财政共投入涉农资金9032万元，企业和社会投入1500万元，其中对种粮农民补贴面积达34.64万亩，补贴资金达1427万元。同时，全县66项重点工程项目，涉及农业的有35项，占半数以上；在和谐社会建设方面，安泽县以群众“接访日”、“陪访制”等工作形式把问题解决于基层，遏制了矛盾上交，确保了责任到人，营造了良好的发展环境。所有这些，都是城乡居民看得到、能感受并实际享受到了的发展成果，这是判断与检验城乡统筹发展最好的证明。

启示之三：必须为统筹城乡发展、保障与改善民生奠定坚实的基础

统筹城乡发展、保障与改善民生不是无条件的，这些条件体现于涉及城乡发展与改善民生的各个方面，但最重要的有两个：

一是县域经济的发展和综合实力的提升。安泽县的实践表明，经济发展是全部发展的基础，也是保障与改善民生的基础性条件。在保障与改善民生的过程中，安泽县发展的重要前提是“十一五”时期以来年超两位数的经济增长速度和不断提升的发展质量，是以煤炭、特色农业、文化旅游为支撑的县域经济。一个有着8.3万人口的县，拥有10亿元的财政收入，这为保障与改善民生提供的财力支持是可想而知的。值得指出的是，在拥有煤炭资源的安泽，全县在狠抓工业发展的基础上，农业的基础作用丝毫没有削弱。全县耕地面积35万亩，粮食总产量稳定在10万吨以上，连续多年夺得玉米单产、粮食产品利润率、人均贡献粮食、人均粮食收入四个全省之冠。同时，他们还在特色农业上下工夫，发展了1.27万亩的蔬菜基地，确定了“三年五万亩，五年十万亩”的核桃基地建设目标，走出了新型农业发展的道路。到目前为止，安泽县已有各类农民专业合作社243个，肉牛存栏1.4万头，羊存栏6.2万只，鸡存栏45万只。此外，安泽县的旅游业也有着不可小觑的发展后劲，以“荀子故里”为名片，安泽县已成功举办了六届“荀子文化节”，吸引了大批中外游客，成为经济增长的新亮点。

二是党的建设和干部队伍建设步伐加快。安泽县在推进经济社会发展的同时，始终注重党的建设和干部队伍建设，从思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设各方面加强党的建设。具体表现在以下三个方面：开设了以“干部大学堂”为主的名家、名师培训课程，以县委、县政府中心工作为主的县域发展课程，以基层党员领导干部综合素质提高为主的能力培训课程，以党员干部岗位需求为主的专业培训课程，以党员干部党性锻炼为主的党性修养培训课程；建立健全了对党员领导干部考核监督的一系列规章制度，突出了群众对党员、对干部的评议评价作用，使党的建设特别是干部队伍建设，与保障和改善民生联系起来；特别是以三网合一的“安泽县基层党建联动服务网”为平台教育全县的党员干部，提高了党员干部以群众满意与认可程度来检验自己工作的意识，大大增强了党员干部为群众办好事、办实事的自觉性、主动性。

以上两方面都为安泽县统筹城乡发展、不断保障与改善民生奠定了坚实的基础。

启示之四：必须在统筹城乡发展、保障与改善民生实践中不断形成新思路，推出新举措，稳步增进民生福祉

实践表明，保障与改善民生是一个伴随经济社会发展逐步提升的过程，群众对社会发展成果的期许也会逐步增强，必须以新思路引领新举措，由新举措带来新局面。在安泽县的实践中，不满足于已有的成绩，以新思路、新举措引领新变化，成为基本的工作思路。进入“十二五”时期之后，安泽县在新型工业化、农业现代化、“三产”多元化和城乡一体化等方面，都提出了新的发展目标，规划了一批发展项目，在统筹城乡发展、保障与改善民生上形成了一系列新的要求和考核指标，这对全县民生福祉的稳步增进必将起到极大的促进作用。同时，它也启示我们，统筹城乡发展、保障与改善民生必须在发展中深入。城乡居民对经济社会发展不断增长着的新期待，要求民生的保障与改善，也必须纳入可持续发展的进程中，这样才能促进城乡统筹发展的更好实现。

〔1〕郝永明.关于发展县域经济的几点思考〔J〕.中共山西省委党校学报，2012（1）.

〔2〕杨兴林.改善困难群体民生的深层思考〔J〕.理论探索，2012（1）.

〔3〕张学刚，周建英.全面提高经济综合发展水平建设经济更加繁荣的内蒙古〔J〕.理论研究，2012（1）.

Improvement of people’s Lifelihood Is Yardstick for Balancing Urban and Rural Development——On the Basis of Investigation in Anze County，Shanxi Province

TIAN Shu-zhen，ZHAO Xiao-cui，LIANG Hong-mei
（The CPC Anze County Party School，Anze 042500，China）

Anze County at tachs great importance to improving the people’s lifelihood in balancing urban and rural development.The county’s experience in this aspect provides important enlightenment that in balancing urban and rural development we should constantly take effective specific measures to ensure that the people can share in the benefits of economic and social development.

people’s lifelihood；balance urban and rural development；basic train of thought；basic basis；enlightenment

F127

A

1009-1203（2012）03-0003-05

2012-03-08

田淑珍（1957-），女，山西安泽人，中共安泽县委党校常务副校长。赵晓翠（1978-），女，山西安泽人，中共安泽县委党校科研科科长。梁红梅（1978-），女，山西安泽人，中共安泽县委党校教务科科长。

责任编辑 周荣