关于推进南昌城乡发展一体化的思考

王登志 彭楚云

(1.中共新建县委党校，江西 南昌 330100；2.上饶师范学院，江西 上饶 334000）

关于推进南昌城乡发展一体化的思考

王登志1彭楚云2

(1.中共新建县委党校，江西 南昌 330100；2.上饶师范学院，江西 上饶 334000）

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是破解"三农"工作难题的根本出路,是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径,也是加速南昌社会经济发展，打造核心增长极战略目标的根本要求。目前南昌市已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,率先实现城乡经济社会发展一体化也已具备了一定条件,但也存在一些问题，诸如城乡发展规划滞后、农村土地流转难、城乡基础建设不同步等，这些不足严重制约了南昌市城乡经济社会发展一体化进程。

南昌市;经济社会发展；城乡一体化

形成城乡经济社会发展一体化是党的十七大对统筹城乡发展、构建新型城乡关系提出的新要求。十七届三中全会明确提出要加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，并把到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制作为农村改革发展的基本目标任务，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。江西省政府《关于全力支持南昌发展、打造核心增长极的若干意见》中也指出，到2020年，南昌市力争城市建成区面积达到500平方公里，城镇人口达到500万人，城镇化率达到80%，城乡一体化水平明显提高。这充分说明，推进城乡经济社会一体化发展是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是走中国特色农业现代化道路的必然选择，对深入贯彻落实科学发展观有重要的现实意义。

一、正确理解城乡经济社会一体化的科学内涵

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。它以满足城乡人民的全面需求和实现城乡人民的全面发展为核心，以打破现存的城乡二元分割体制和结构，实现城乡经济社会的全面协调发展为重点，以推动城乡各类资源和要素的合理流动、高效开发和可持续利用、不断缩小城乡各方面差别为目标，以使城乡居民能够共享现代文明成果为特征。城乡一体化基本内涵应该包括以下几个方面：第一，在经济层面上，城乡一体化亦是城乡空间经济一体化。通过市场机制，使资源、资金、技术在城乡地域空间上，在不同产业间有序流动和优化组合，促使城乡经济持续发展。第二，在社会层面上，城乡一体化是区域或国家出于社会安定和持续发展考虑，通过一定措施调整城乡两大集团的经济利益分配，为城乡创造公平的发展环境和自下而上的空间。第三，在生态层面上，城乡一体化是从区域社会整体利益和公众的基本需求出发，将城乡的生产和生活活动纳入区域影响，在空间上建立共建、共有、共享的城乡生态系统。第四，在文化层面上，城乡一体化旨在承认城乡文化异质性和互补性等基础上，用公认、理性、进步的文化价值观将城乡文化统一起来，促进城乡社会全面发展。

二、南昌市城乡经济社会一体化发展存在的主要问题

近年来，南昌市委、市政府始终坚持把加快发展作为执政兴市的第一要务，始终注重统筹城乡发展，城乡发展的协调性逐渐增强。城乡经济社会发展取得了巨大的成就，城乡居民生活得到改善，生活水平大幅度提高，城乡经济社会一体化也得到长足发展，已经具备加速推进城乡一体化进程的物质基础和客观条件。但是也应该看到推进城乡经济社会发展一体化中存在的问题和差距。主要表现在：

1、城乡发展规划滞后。

长期以来，南昌市城乡规划工作严重滞后，与先进地区相比差距较大，与目前全市经济社会发展的客观需要极不适应：一是城市规划起点偏低。在上一轮土地利用总体规划（1997—2010年）中确定中心城区的建设用地规模为136.41平方公里，而实际上,2005年中心城区的建设用地规模就达到168平方公里。显然原土地利用规划不适应当前形势，远远满足不了经济社会发展的需求。新一轮土地利用总体规划（2006—2020年）于2010年8月经国务院正式批准，刚实施不久就已经显现出与发展需要之间的矛盾，有限的偏少的建设用地指标限制了南昌城市的扩张和快速发展。二是农村规划管理水平落后。由于过去长期城乡分割体制下形成的“规划分治”，致使规划只管城不管乡，郊区和广大农村地区在规划实施管理中涉及较少。很多农村村落布点沿袭的是几百年来家族的传承，布局分散，规模偏小，房型杂乱，既影响新农村的建设，也影响了农业生产的发展和农村文明的提升。

2、农村土地流转处于两难困境。

一方面，发展现代农业需要产业化、规模化，需要集约经营、规模耕作，这就需要加快土地流转；另一方面，土地是农民赖以生活的基本保障，兼有生存、就业、稳定、发展等多重功能，农民视其为“命根子”，因而不愿意放弃土地承包经营权，特别是中央取消农田的税费，并逐年增加种粮补贴后，农民宁可粗放经营，甚至弃耕抛荒也不流转，即使流转也是短期的、零散的、不规范的流转。农用地流转难、流转不规范、流转时间短，给农村经济发展带来不利的影响。

3、城乡基础设施建设不同步。

由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。特别在现行财政体制下，市级财政主要负责市区范围内的城市基础设施的投入，县级财政主要负责县城区基础设施的投入，乡级财政捉襟见肘，无法投入农村基础设施建设。

4、城乡社会公共事业发展不平衡。

城乡基础教育资源、卫生资源配置和文化事业的发展都存在较大的差距。农村现有义务教育设施的数量基本满足学龄青少年的就学要求，但基础配置与中心城区不能相提并论。优质教育资源向城区集中，大量的农村学生涌向城市，导致城市学校拥挤，农村学校冷落。无论是学校基础设施建设，还是学校教师力量配备，城乡之间不可相比，差距巨大 ；医疗卫生建设差距更是明显，远不能满足农民医疗的需要，医疗卫生条件不如城市，农村居民看医难，就医条件得不到充分满足；许多农村地区文化设施面积狭小，设备陈旧老化，有的被挤占、挪用和变卖，现有村文化站（室）的总体利用率不到30%，一些村的文化设施存在重使用、轻管理现象，人为造成的损失比较严重，影响设施功能的发挥。

5、城镇化水平偏低。

虽然南昌市城镇化进程近几年不断加快，但与发达国家和地区的城镇化水平相比仍有较大差距。目前发达国家的城镇化水平为80%左右，而南昌市2009年城镇化水平是63、17%，与世界平均水平还有一定的差距，尤其是城镇化滞后于工业化。城镇化滞后于工业化的一个具体表现就是第三产业的发展滞后于第二产业的发展。按照世界银行提供的数据，2003年主要发达国家第三产业的就业比例为美国75.9% 、英国75.0%、日本 65.6%、德国 65.5%、韩国63.5%，而南昌市2009年第三产业就业比率为49、8%。

6、农民户籍转性难。

在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有改变，使农民进入城镇的“门槛”依然很高，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂。目前户口在社会管理中仍然有较多的附加功能没有剥离，特别是在社保、医疗、教育、计生等领域没有相应的政策予以支撑和联动，农民变市民还很难。2009年，南昌市仅增加非农人口0.97万人。据初步统计，全市约有35万失地农民，除红谷滩和西湖桃花镇少数失地农民实施了户籍转性外，其余失地农民仍是农民身份。失地农民因没有土地，国家的惠农政策大部分无法享受，城镇居民的社会保障和公共服务因农民身份而不能享受。他们成了农不农、工不工、城不城、乡不乡的“边缘人”。

三、推进南昌城乡经济社会一体化发展的对策思考

省委书记苏荣同志指出，要充分认识农业农村发展面临的新形势，从战略和全局的高度重视“三农”工作，始终把解决好“三农”问题摆在全省工作的重中之重，坚持统筹城乡发展，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。这对南昌未来发展是难得的机遇，我们一定要紧紧抓住这一历史发展契机，努力工作，锐意创新，探索一条符合南昌实际且具南昌特色的城乡一体化发展的新路径。

1、科学合理做好城乡规划是推进城乡一体化发展的前提。

科学合理做好城乡规划，一是要有“城乡一盘棋”的理念，统筹规划城乡建设用地。在明确城乡功能结构与发展方向的基础上，把市、县域所有建设用地和不可建设用地进行统一的区划和原则性的布局。二是按照突出重点村镇、突出主要示范区域、示范带的要求，加大控制性详细规划的编制力度，实现近期建设规划用地范围及重要地段控制性详细规划的全覆盖。三是打破城乡规划分割的局面，以山（梅岭山脉）、江（赣江）、湖（鄱阳湖）为南昌建设体系的骨架，按照“全域南昌”的理念，综合考虑城乡建设、发展和管理的各种因素，充分发挥不同地块土地的潜能，科学布局城乡发展空间。

2、加强城乡基础设施建设是推进城乡一体化发展的基础。

根据南昌市当前城乡基础设施建设差异大、布局不合理、设施共享性弱等实情，应当在推进城乡基础设施建设方面做到统一布局、统一推进，力求城市基础设施向农村延伸，提升城市辐射力，改变农村面貌。重点抓好水利、能源、交通、通讯设施建设。要加强城乡水利建设，逐步建立城乡一体化的水资源管理体系；要建立城乡统一的垃圾处理体系，减少城乡生活垃圾污染;要加大投入力度，健全完善城乡道路网络建设，推进城乡公交联网；加强农村电力、广播电视和通讯网络等基础设施建设，增强基础设施的承载能力，力争实现城乡基础建设一张网，着力推进新农村建设，切实改善农村人居环境。

3、加快城乡公共服务事业均等化发展是推进城乡一体化发展的保障。

加强城乡公共服务事业均等化发展，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等的就业、教育、卫生和文化机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇。一是建立城乡平等就业制度。全面清理和取消不利于农民进城就业的政策和法规，让城乡居民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争，力求进城农民就业的合法化、制度化；二是推进城乡教育的均衡发展。加大农村教育投入，合理调整农村学校布局，改善农村办学条件，提高农村教师待遇，稳定农村师资队伍，更新基础教育设施，使城乡居民共享平等教育机会。三是健全农村医疗卫生服务体系，保证农民群众与城镇居民享有同等的基本医疗和保健服务。四是加快农村文化事业发展，开展丰富多彩的群众性文化活动，丰富农民的精神生活。

4、积极稳妥促进农村土地流转是推进城乡一体化发展的关键。

按照明晰所有权，稳定承包权，搞活经营权的要求，坚持依法、自愿、有偿原则，积极引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权。加快建立土地承包经营权流转市场服务体系，建立以市场为导向、自主服务的运行模式，形成以政府部门服务为主、社会中介服务组织参与的土地流转体系；要创造有利于土地承包经营权流转的政策环境；要培育农村土地承包经营权流转市场，引导和鼓励农民有序规范地流转土地，使农村土地承包经营权流转走向常态化，成为一种正常的流通行为，既提高土地集约经营的规模效益，又保护农民的合法权益和土地的耕种生产的能力。

5、加快新型城镇建设步伐是推进城乡一体化发展的着力点。

城乡一体化发展，城乡资源要素的相互流动，需要城镇的中介连结和辐射影响。从目前情况看，我市的部分县城、中心城镇和一般乡镇建制城镇的规模还不大，档次还不高，产业实力还不强，从而导致了城镇吸纳转移农村劳力的支撑能力不强，带动农村经济发展的承载能力有限，不少乡镇集镇人口不到5000，镇区面积不足一平方公里，无法带动和促进附近农村一体化发展。因此，如何加快县城、中心城镇、乡镇集镇的发展，非常关键。要把新型城镇化建设作为重大基础战略来抓，作为加快推进城乡一体化的切入点。切实加快瑶湖、九龙湖、乐化、昌南、梅岭五大组团的开发建设。同时加快长堎、民和、龙津、向塘、李渡等一批中心城镇的建设。通过城镇发展质量和水平的提高，推动农村人口向城镇转移，使城镇化成果更多地惠及农村和农民，真正起到抓城镇带乡村，以商机聚人气、以发展惠民生的作用和效果。

6、建立城乡社会保障对接并轨机制是推进城乡一体化发展的基本要求

高水平构建社会保障体系，在养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨上求突破。一是建立城乡一体的社会养老保障制度。推进农村养老保险向城镇养老保险体系转移，努力实现城乡社会养老保障制度的一元化。二是建立城乡统一的社会基本医疗保险制度。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，加快完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。三是建立城乡一体的社会救助体系。不断完善城乡最低生活保障政策，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制。加快统一城乡低保标准。完善社会医疗救助办法，提高城乡医疗救助水平，实现城乡社会医疗救助统一管理。

7、积极推进户籍制度改革是推进城乡一体化发展的重要环节。

积极开展城乡一体化户籍制度改革，取消常住人口中的农业、非农业户口性质划分，按照公民经常居住地登记户口原则，将公民户口统一登记为“居民户口”，实现居民福利同城同待遇；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口迁移基本条件，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放宽县城城关镇、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。在外来人口中推行“居住证”制度，使符合条件的外来暂住人口享受当地居民同等教育、医疗、社保等社会待遇。

F293.1

A

1672－4445(2012)08－0034－04

2012-04-26

王登志（1973-），江西新建人，中共新建县委党校讲师，主要从事政治理论研究；彭楚云（1992-），女，江西樟树人，上饶师范学院09级政法系2班，主要从事政治法律研究。