山西建设转型综改试验区难点问题分析

张秀冰 张翠莉

（中共太原市委党校，山西太原 030012）

山西建设转型综改试验区难点问题分析

张秀冰 张翠莉

（中共太原市委党校，山西太原 030012）

本文以科学发展观为指导，从山西建设转型综改试验区的基本要求出发，分析探讨山西建设转型综改试验区的难点问题：其一，在资源型经济转型发展的政策框架下，山西的资源型经济仍然在强化；其二，资源型经济转型的最大难点是利益格局的调整；其三，关于推进转型综改试验工作中试点和项目的疑问。

山西；转型综改试验区；难点问题

建设资源型经济转型综合配套改革试验区，是推动山西省资源型经济转型的战略举措，是加快转变经济发展方式的有效途径，是山西省转型跨越发展的重大机遇和重要抓手。

袁纯清书记在山西省第十次党代会上的报告中指出，今后五年全省工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕转型跨越发展、再造一个新山西的总体战略，以解放思想为先导，以建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区为龙头，深化改革开放，促进创新创业，以煤为基、多元发展，加快推进工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化，全面加强经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，以改革创新精神加强党的建设，团结带领全省党员干部群众，建设国家新型能源和工业基地，建设全国重要的现代制造业基地、中西部现代物流中心和生产性服务业大省，建设中部地区经济强省和文化强省，率先走出资源型地区转型跨越发展新路，为加快实现全面建设小康社会目标努力奋斗。报告把建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区视为龙头，强调了建设转型综改试验区在转型跨越发展、再造一个新山西的总体战略中的重要地位。

一、山西建设转型综改试验区的基本要求

山西建设转型综改试验区有两个基本要求，一是资源型经济转型，二是综合配套改革。

（一）“资源型经济转型”的核心是资源转型

“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，最核心的关键词是“资源型经济转型”。依其重要性来看，资源型经济转型包括两个方面：一是资源型经济向非资源型经济的转型；二是资源型经济自身的转型。

1.资源型经济向非资源型经济的转型。任何一种经济都是以某种资源为基础的。资源型经济是以不可再生资源为基础的经济，非资源型经济是以非不可再生资源为基础的经济。这个“非不可再生资源”，包括了可再生资源、无限资源、社会资源和人的资源。

2.资源型经济自身的转型。以不可再生资源为基础的经济会依然存在（比如说煤炭产业），但它在地区经济结构中的比重将持续降低。因此，资源型经济自身的转型，只能是资源型经济向非资源型经济转型的补充形式。从发展趋势看，非资源型经济将是全球经济的主体和主导。就能源来说，不可再生能源必然要被无限能源和可再生能源所取代。

3.资源型经济成功转型的基本标志。资源型经济转型并不完全排斥资源型经济。它所关注的是，非资源型经济在经济总体中成为主导产业、支柱产业，占到地区经济总体80%以上的份额，而资源型经济则降至20%以下的份额。这就是资源型经济成功转型的基本标志。因此，资源型经济转型最重要的方向是发展非资源型经济，而不是针对资源型经济的优化升级、资源整合、改造提升和发展循环经济。发展“非煤产业”的提法是片面的，因为非煤产业中包括了许多资源型产业，比如，以铁、铝等矿产资源为基础的产业，这些产业仍然是典型的资源型经济。

（二）“综合配套改革”以资源型经济转型为中心

为了推动资源型经济转型，特以“综合配套改革”来消除长期形成的体制、机制以及政策上的阻力，并为资源型经济转型开辟新的更为广阔的发展空间。因此，“综合配套改革”是以资源型经济转型为中心的体制、机制、政策及相关领域的改革。综合，即以资源型经济转型为中心的直接或间接相关诸要素之综合；配套，即以资源型经济转型为主体的辅助支撑体系之配套。综合配套改革主要包括产业政策、投融资体制、财税体制、土地管理、科技创新、人才支持，以及对各级领导干部的考评机制等，以确保资源型经济的顺利转型。

综合配套改革的实质是鼓励和支持非资源型经济的发展，同时限制和禁止资源型经济的发展。产业政策、投融资体制、财税体制、土地管理政策等必须对非资源型经济和资源型经济区别对待，才能促进资源型经济顺利转型。但遗憾的是，至今仍未见到政策和法规层面对非资源型经济和资源型经济的区别和界定。所以在工商、税务、信贷、土地等微观管理层面，很少有明确的对非资源型经济支持和鼓励的具体政策措施。相反，由于资源型产业（比如煤、焦、冶、电）目前较为突出的盈利能力，更容易得到金融信贷等方面的支持。

二、山西建设转型综改试验区的难点问题

从建设转型综改试验区基本要求来看，山西建设转型综改试验区工作有许多难点问题值得探讨。

（一）在资源型经济转型的政策框架下，山西的资源型经济仍然在强化

自2006年以来，国家对促进山西资源型经济转型推出了四个大的政策：一是国务院确定山西为煤炭工业可持续发展政策措施试点省；二是国家发改委把山西列为第二批全国循环经济示范试点省；三是国家环保总局批准山西为全国生态省建设试点；四是目前的国家发改委设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区。这些政策构成了山西省资源型经济转型的政策框架。

然而，在资源型经济转型的政策框架下，山西的资源型经济仍然在继续强化。资源型经济仍然受到一些人的重视和青睐，以至于资源型经济在循环经济、优化升级、资源整合、改造提升、产业转型等名义下得以继续加强和扩展。从有关数据来看，山西的资源型经济的强化表现在两个方面，一是资源型经济产量持续增长；二是资源型产业比重居高不下。以某县转型跨越发展资料为例：“过去五年是产业结构加快调整、发展方式加快转变的五年。全县一、二、三产比例由2005年的13.8:63.5:22.7调整为2010年的13.8:62.8: 23.4。煤矿企业由21个矿点兼并重组为8个，设计产能由651万吨提高到1160万吨。”数据显示，五年的产业结构调整，一产比重没有变化，二产降低0.7个百分点，三产提高0.7个百分点。煤矿企业减少了13个，而产能提高了509万吨。资源型经济是如何得以继续强化的？以发展循环经济为例。

1.循环经济没有超出资源型经济的框架。发展循环经济是针对资源型经济的弊端提出的，但其立意并没有超出资源型经济的框架。发展循环经济可以提高不可再生资源的利用率和减少污染物排放，但并没有从根本上解决可持续发展的两大障碍——资源枯竭和生态恶化，仍然局限于以不可再生资源为基础的经济模式。发展循环经济对以不可再生资源为基础的资源型经济是有效的，但它的有效性是短暂的，因为这种资源型经济正是资源型经济转型最终要放弃的。循环经济的适用性也是有限的，从没有听说过金融、信息、教育、科技、文化、娱乐等新兴产业和现代服务业要发展循环经济，因为这些产业根本不需要循环经济。山西转型发展的长期战略是从根本上放弃资源型经济（由于资源的枯竭不得不放弃），而不是从资源利用和减少排放来修补资源型经济。

2.循环经济如果作为转型战略，将再次强化资源型经济。由于循环经济短暂的有效性和有限的适用性，因此，它不宜作为长期战略，只能作为阶段性过渡策略。如果把发展循环经济作为转型战略，资金、技术、设备必然大量投入于资源型经济，其结果将是再次强化了本来已经不可持续的资源型经济。循环经济作为转型战略不会改变资源型经济不可持续的命运，也不会改变山西输出自然资源和工业原料的边缘地位。因此，发展循环经济将与山西资源型经济转型发展的长期战略背道而驰。

3.经济是否循环并不重要，关键是资源的可持续和环境的保全。对于以无限资源、可再生资源为基础的经济来说，我们并不需要刻意发展循环经济，因为它本身就是自然系统的循环。对于以社会资源和人的资源为基础的经济来说，更不需要发展循环经济，因为它本身就是社会系统的循环。因此，经济的循环不循环并不重要，资源型经济转型的关键是资源的可持续和环境的保全。其目标是建立以无限资源、可再生资源、社会资源和人的资源为基础的经济体系。

（二）资源型经济转型的最大难点是利益格局的调整

1.资源型企业自身的利益。资源型经济转型的核心是资源型产业向非资源型产业的转型。以煤炭产业来看，长期的巨额资金、专业技术、先进设备等相关设施的投入，形成了巨大的产能和可预期的利润，放弃煤炭产业眼前的巨大利益如同放弃盘中的蛋糕。再加上资源型经济的垄断性和国有企业的优越地位（比如金融政策对国企的偏爱），资源型企业如何愿意放弃这种在市场经济中独特的优势地位。因此，大多数资源型企业通过循环经济、优化升级、资源整合、改造提升等方式尝试资源型经济的内在式转型，即在不放弃资源型经济的前提下实现转型。这种转型并非没有可能。但是，如果我国以煤为主的能源结构没有根本改变，山西的煤炭生产仍然是为了满足国内的能源需求，那么资源型经济的内在转型将是不可能的。资源型经济内在转型不仅是技术问题，更重要的是市场需求。如果煤炭生产的市场需求仍然是燃煤和电煤，那么任何一种技术手段的加强，只能加速煤炭资源的枯竭。这与传统的资源型产业并没有根本的区别。

新型的资源型产业与传统的资源型产业大不相同。以煤炭产业为例，新型的资源型产业有两个特点：一是非燃料、非电煤用途的精细化煤炭生产。二是资源消耗大幅下降（下降到10%以下），而资源型产品的附加值大幅增长（增长几十倍、几百倍）。这才是实质上的资源型经济的内在转型。但是，以不可再生资源为基础的经济，无论采取任何一种技术手段资源整合、改造提升、产品更新，它的性质仍然没有变，仍然是资源型经济。

2.各级政府GDP指标和财政收入的利益。资源型企业的利益即各级政府的利益。（1）资源型经济以国有经济为主体，资源型企业绝大多数是国有企业。与其他领域的民营企业相比，资源型企业与政府在利益上有着天然的和直接的联系。（2）资源型产业作为地区支柱产业，是政府经济发展指标GDP的主要构成部分，是财政收入的主要来源。在税收之外，资源型企业也是政府重要的财源。（3）在组织人事上，政府高官与国企高管是相通的。因此，从政府的利益来看，在有煤可挖的情况下，如果放弃煤炭生产而转向其他产业，无疑是自断财源。因此，不放弃煤炭生产的资源型经济转型，通常走向了集约型发展，即煤炭生产通过循环经济、优化升级、改造提升而集约化。但煤炭生产的集约化发展，并没有改变资源型产业的性质，而且，资源型产业以集约化的方式在继续强化；非资源型产业在规模上、比重上仍然居于弱势，资源型经济的主导地位仍然没有根本性的改变。

3.与资源型企业相关产业链的利益。资源型经济、资源型产业的问题，不仅是资源型企业的问题。在资源型产业居主导地位的地区，围绕资源型企业，已经形成了庞大的相关产业链，包括机械制造、物流、生产服务、生活服务等相关产业。因此，资源型企业的减产、停产或者关闭，必然引起巨大的连锁反应，导致该地区经济的整体下滑。这是当地政府不愿看到的、也是难以承受的严重局面。

4.资源型企业员工和相关产业从业人员的利益。资源型企业和相关产业的减产或者关闭，将直接影响资源型企业员工和相关产业从业人员的利益，失业人口增加，居民收入水平下降。这是严重的民生问题，继而可能引发更为严重的社会问题。资源型经济所形成的利益链是以政府为中心的利益链，即使是资源型企业员工和相关产业从业人员的利益，如果出现问题，最终仍然会以社会不稳定因素转化为对政府的压力。因此，资源型经济转型，是对政府的严峻考验。

眼前利益是不得不面对的现实问题，同时又是实现资源型经济转型的最大阻力与障碍。从根本上打破既成的利益格局，必须明白两个前提：①山西长期形成的资源型经济已经造成了严重的问题，即山西以沉重的资源环境代价，只是换来了相对落后的经济发展。②即使已造成严重问题的资源型经济，也难以再持续下去了。因为随着资源枯竭的加剧，资源型经济的源头，即大部分矿产资源，也将先后断流。难道非得到了无煤可挖的时候，才不得不转型么？这种转型将不得不付出、不得不承受沉重代价。我们不苛求资源型企业有战略眼光，但求政府作为有较长远的前瞻性，从资源型经济转型的长远利益着眼，从打破政府眼前利益的自我局限入手，逐步调整既成的利益格局，在矿产资源尚未告罄之前，加速实现资源型经济转型。

（三）推进转型综改试验工作中试点和项目的疑问

山西省推进转型综改试验区工作，确定在全省11个市开展“一市两县”、“一市两园”和“一县一企”先行试点工作。筛选确定了部分转型重大标杆项目：五台山风景名胜区改造提升工程、潞安集团百万吨级煤基多联产循环经济项目、太榆科技创新城、太原武宿综合保税区、山西环保物联网、百度阳泉云计算中心、粉煤灰综合利用工程、煤矸石发电工程等。确定了煤焦、同煤、太钢、太重、国际电力等省属11个大型国有企业作为省级先行试点企业。以试点和项目推进转型综改试验工作，似有下列疑问：

第一，在政府规定的试点和项目之外，大多数市县（全省总计5个地区、6个地级市、16个县级市、85个县）、大多数企业和大多数项目将如何作为？问及某县领导“转型综改试验区工作进展如何？”答曰：“我县不是试点。”

第二，政府规定的试点和项目在几年内可以见效？在此期间，大多数市县、大多数企业和大多数项目又如何作为？政府规划了有限的项目，却抑制了无限的可能。

第三，综改试验区政策，对政府规定的试点和项目与政府规定之外的大多数市县、大多数企业和大多数项目，是否一视同仁？如果区别对待，岂不是置大多数市县、大多数企业和大多数项目于综改试验区政策之外？

推进转型综改试验区工作，应以产业政策和配套政策直接覆盖所有的市县、企业和项目，走在前列的，自然是“先行试点”；脱颖而出的，无疑是“标杆项目”。转型综改试验区工作自然会在短期内初见成效，即非资源型经济比重显著上升，资源型经济的比重显著下降，经济总量稳定增长。

三、推进转型综改试验区工作的对策建议

（一）实施优势战略

理论战略在于正确，行动战略在于执行，实施优势战略表现为理论战略和行动战略的统一。

1.否定而开拓。政府在推动资源型经济转型战略时，最好的办法，不是规定谁去做什么，而是规定禁止什么，限制什么。在禁止和限制之外，是无限的发展空间。山西省资源型经济转型的方向应当是：禁止和限制以不可再生资源为基础的经济，禁止和限制破坏环境和污染环境的经济。由否定而开拓的更大空间就是：发展不以不可再生资源为基础的经济，发展不破坏环境不污染环境的经济。于是，资源型经济转型的方式可选择：现代化的高科技经济，或者传统的自然经济；国际化的新经济，或者本地化的乡土经济；政府提倡的循环经济，或者没有什么循环的经济。通过否定而开拓，开拓出无限的可能。

2.简化而有力。在务虚层次，理论的复杂是必要的；在执行层次，理论必须简化。理论经简化而有力。尤其是在务虚与执行的转化环节，把抽象理论简化为操作理论，将庞杂的规划简化为行动指南，实施优势自在其中。资源型经济转型综改试验区政策在行动层次上的表达并不复杂。一个最简单的表述就是：从资源型经济向非资源型经济的转型。资源型经济是以不可再生资源为基础的经济，比如以煤、铁等矿产资源为基础的经济。非资源型经济是以非不可再生资源为基础的经济，这个“非不可再生资源”，包括了可再生资源（比如动植物）、无限资源（比如太阳能、风能）、社会资源和人的资源。非资源型经济的范围极其广阔，它包括传统农业和现代农业，包括商贸旅游、衣食住行、健康娱乐等传统服务业，也包括科技教育、金融证券、信息网络、文化娱乐、创意咨询等新兴服务业。概言之，资源型经济的转型就是资源的转型。

（二）强化执行力度

推进转型综改试验区工作是一项较为长期的战略任务。从工作实效来看，应从五个方面加强贯彻执行力度。

1.理论先行。转型综改试验理论是建设转型综改试验区政策、舆论、实施、考核的理论依据。无论是省市的《总体方案》还是先行试点的《行动方案》，都暗含着某种理论，尽管方案中或许不需要理论论证。但理论的缺乏或者模糊，必然在战略、目标、计划、行动中偏离或者违背转型综改试验区的政策精神。

2.政策紧随。依据转型综改试验理论，废止与“转型综改试验区”精神相悖的政策和规定，制定符合“转型综改试验区”精神的产业政策和配套政策，在政策上明确支持和鼓励哪些产业，禁止和限制哪些产业。在工商、税务、国土等各级各类政府审批部门，执行包含禁止限制、鼓励支持的资源型经济转型的产业政策，并无试点（市、县、园、企）与非试点、标杆项目与非标杆项目的区别。

3.舆论造势。依据理论和政策宣传造势，理论简化为行动指南，政策简化为产业向导。在宣传上直达各部委、乡镇一级，以及各级各类企业，以明确转型综改试验区政策禁止限制什么产业，鼓励支持什么产业。上下同欲，形成共识。

4.大力实施。以产业政策和配套政策为依据，制定行动方案，加大各级政府一线和基层的实施力度。不论国企私营、不论产业规模、不论试点非试点，符合政策规定则鼓励支持，否则禁止和限制。

5.管理考核。各级政府主要领导是转型综改的直接责任人。目标管理逐层分解，并依据政策制定转型综改统计指标进行考核。转型指标在数量上的表达，就是非资源型产业的产值及其在地区总产值中的比重，并与上年比较。其含义是，非资源型产业所占比重逐年增加，资源型产业所占比重逐年减少，而且经济总量逐年增长。

F127.25

A

1008-8431（2012）05-0022-04

2012-09-10

张秀冰（1954-），男，中共太原市委党校哲学教研室副教授；张翠莉（1976-），女，中共太原市委党校哲学教研室讲师。

（责编:赵国梁）