建设项目环境保护管理信息化体系建设研究

胡 昊 朱 琦 尚 屹 郝 莹 李 茜

（1.环境保护部信息中心,北京 100035；2.中国环境监测总站，北京 100012）

1.引言

建设项目环境保护管理是我国环境保护事业的重要组成部分，是贯彻保护环境“预防为主”方针的关键性工作，是防止环境污染和生态破坏的“控制闸”，对我国促进经济结构调整、加快经济增长方式转变、实施可持续发展战略具有举足轻重的作用。《建设项目环境保护管理办法》规定凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响评价制度和“三同时”制度，并以此为出发点，对实行这两项制度的对象、主管部门、各有关部门间的职责分工、审批程序、环境影响报告书和环境影响报告表、环境影响评价资格审查、评价工作收费、项目初步设计中的环境保护篇章、环境保护设施的竣工验收报告、监督检查等作了具体规定。

“十一五”期间，在环境保护部的统一安排与指导下，环境保护部信息中心组织开展了“国家环境信息与统计能力建设项目”，其中，针对建设项目环境保护管理工作的有关要求，建设了“环境保护部建设项目管理系统”，纵向上基本实现了“数据向上集中、业务向下延伸”，利用信息化和网络手段，实现部、省、地市、区县的建设项目管理数据逐级上报；“横向”上实现建设项目管理业务的全程信息化管理，规范环境评价审批、项目竣工验收审批流程，进而全面提升我国建设项目管理水平，促进社会经济和生态环境的协调发展。

通过项目建设，我国建设项目环境保护管理信息化服务体系初见雏形，在相关标准规范、建设项目业务管理、数据资源管理、基础运行环境等方面为建设项目管理业务的深入推进奠定了良好的基础。

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是加快转变经济发展方式的攻坚时期。作为与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度，建设项目环境保护管理工作面临着推动污染持续减排、促进环境质量改善、防范环境风险和应对全球环境问题等方面的压力。我国《环境影响评价“十二五”规划》中明确要求：“完善环境影响评价科技支撑体系，建设环评管理信息系统，着力提升评价、评估、审批、验收质量，夯实环评的科学基础。”

但我国环境保护信息化工作起步较晚，信息化框架和发展理论还处在摸索阶段，对建设项目环境保护管理工作的信息化建设整体规划和与我国环境保护工作整体衔接研究尚有不足之处。本文在已有建设经验和调研的基础上，充分吸取各地建设项目管理工作的思路、想法和建议，结合先进信息化建设理论和我国建设项目管理工作的实际情况，提出了我国建设项目环境保护管理信息化发展的基本思路。

2.建设项目环境保护管理信息化现状和形势

2.1 政策法规不断健全，为建设项目环境保护管理工作提供了有效的法律保障

1986年3月由国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布的《建设项目环境保护管理办法》、1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》、2003年9月颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》都对建设项目环境保护管理作出了明确要求，奠定了环境影响评价制度和“三同时”制度是建设项目环境管理制度的核心。随着《建设项目环境影响评价管理名录》、《环境保护部建设项目“三同时”监督检查》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等各项环保行政法规、规章制度的陆续发布实施，环境影响评价制度和“三同时”制度体制不断健全，建设项目管理业务在内容、范围、程序、手段等方面不断趋于完善，环境影响评价在全国建设项目管理的设计阶段、施工阶段和运营阶段得到了全面贯彻, 因项目建设和运营引发的环境问题得到了有效控制。

2.2 “国家环境信息与统计能力建设项目”的实施，为建设项目管理信息化的构建提供了重要的支撑条件

国家环境信息与统计能力建设项目是环境信息化建设的一项重大基础工程。通过该项目的建设，形成了覆盖国家、省、市、县四级环保部门的信息化基础网络，制定了一整套数据元及代码集、数据交换、业务流程等标准规范，并建设了覆盖国家、省两级的减排应用支撑平台、综合数据库平台、数据传输与交换平台及地理信息系统平台，构建了一整套支持应用系统快速开发、整合、数据传输与共享的基础信息化体系。并在此基础上建设了覆盖国家、省、地市、区县四级的建设项目管理系统。

2.3 各地积极开展环境保护信息化工作，对建设项目管理信息化的发展起到了推动作用

“十一五”期间，各地环境保护主管部门深入贯彻落实党中央及国家领导指示精神，大力开展环境信息化能力建设，充分发挥“信息强环保”的作用。各省厅（局）不同程度地建设了各类信息系统，并积极探索3S、移动互联、物联网、三网融合等先进技术，以加强环境保护工作的管理能力，这为全国建设项目环境保护管理信息化建设提供了宝贵的经验，同时为理顺建设项目管理机制、推进建设项目管理发展奠定了坚实的基础。

3.建设目标和建设原则

3.1 建设目标

建设项目环境保护管理信息化工作的主要目标应该是以提高建设项目环境保护管理水平、服务水平为根本目的。通过建立完整的建设项目环境保护资源体系、科学可靠的决策支持体系、全生命周期的管理分析体系、覆盖全过程的服务体系，控制新增污染源，引导国民经济持续快速健康发展，促进经济结构调整，转变经济增长方式，为党和政府宏观决策提供有力保障。

3.2 建设原则

3.2.1 坚持为管理服务的原则

项目整体建设要切实结合国家和地方各级环保部门的业务需求，坚持提高建设项目环境保护管理工作水平的原则。通过项目的建设，要切实提高各级环保部门在项目审批、监督、验收、后续监管等重要环节的管理水平，让管理有法可依、有理可依，提高决策的准确性、科学性和前瞻性。

3.2.2 坚持因地制宜的原则

截止到2011年，全国有50%的省级环保厅（局）结合本省的实际情况建设了本级的建设项目环境保护管理信息化系统，并在实际工作中进行了应用。所以，在项目建设时，要坚持SOA技术架构、组件式开发的原则，因地制宜地为不同地区提供适合本地区情况的服务，不搞“一刀切”，以服务的形式整合各地的信息系统，提高地方各级环保部门的信息化水平，保护原有投资，从而形成既各具特色、又整体统一的建设项目环境保护管理信息化体系。

3.2.1 遵循“整体规划、分布实施、急用先行、务求实效、持续发展”的原则

从业务应用需求的实际出发，区分轻重缓急，分阶段组织实施，急用先建，做到边建设、边完善、边发展、边提高，同时要充分考虑现有基础条件，在设计上力求高起点，不仅要满足本阶段工作的业务要求，同时要满足环境管理决策的长远需要，适应长远发展。

4.建设项目环境保护管理信息化体系设计

本设计的主要思想是利用信息化支持建设项目环境保护管理业务的运行，进行“自上而下的设计、自下而上的实施”，将业务发展的趋势转化为信息化的目标。通过深入分析建设项目环境保护管理业务，结合建设项目管理系统一期建设的经验，以及在建设过程中在试点省份的调研成果，结合环保行业大型信息化项目的建设经验，进行建设项目环境保护管理信息化体系的设计。

4.1 建设项目环境保护管理资源目录体系

建设项目环境保护管理资源目录体系是按照建设项目管理信息资源分类体系或其他方式对建设项目管理信息资源核心元数据的有序排列。建设项目管理信息资源核心元数据是描述建设项目管理资源各种属性和特征数据的基本集合，包括产业政策数据、决策分析数据、环境影响评价管理数据、基础支撑数据等。

面对建设项目管理资源的内容繁杂和数量巨大，通过建设项目管理资源目录体系的构建，整合环境影响评价、建设项目审批、环境保护竣工验收等现有数据资源，为建设项目管理信息资源向数字化的转变过程提供统一的标准规范，为实现建设项目管理资源的交换共享打下良好的基础。同时，通过建设项目管理资源目录体系的建设，在更大范围、更大程度上满足各级环保部门在进行审批或管理时，对建设项目管理资源的准确、全面、迅速获取的需求，为建设项目管理提供技术支持和决策依据。

4.1.1 政策数据资源

政策数据资源是一些与建设项目环境保护管理工作息息相关的法律、法规和规范性文件、产业政策、准入标准等政策数据，便于各级环保业务部门及时掌握顺应建设项目管理的新政策、新要求。主要包括：

1）建设项目环境保护法律、法规和规范性文件

主要包括相关的国家级法律、法规，省、地市的地方性法律法规以及环境保护部相关文件、复函，各省、地市政府文件，各省、地市环保厅（局）文件等。

如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价管理名录》、《环境保护部建设项目“三同时”监督检查》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等

2）产业政策

如船舶工业、轻工、石化、装备制造、钢铁等产业相关规划政策等、以及各行业准入条件、地区发展规划等数据资源。

3）地方各级环保部门政府文件

如地方“十二五”关于未批先建环境违法行为行政处罚适用问题复函、关于拆迁活动是否纳入建设项目环境影响评价管理问题的复函等。

4）环境保护部文件资源

如：建设项目环境影响评价分类管理目录、建设项目环境影响评价分级审批规定、国家环境保护“十二五”规划、环境保护部针对地方问题的复函、文件等。

4.1.2 决策分析数据资源

决策分析类数据辅助环境影响评价审批，支持区域、行业环境影响情况分析，结合环境污染、项目投资等分析区域经济发展情况。主要包括：建设项目全生命周期分析数据、项目投资情况分析数据、环境影响评价项目审批情况分析数据、项目竣工验收情况分析数据、环境影响情况分析数据、经济、人口数据等。

4.1.3 系统基础支撑数据资源

系统基础支撑数据用于支撑基本系统功能运行，主要包括污染源编码、行业分类代码等基础信息数据；基础地理信息数据，如：污染源位置、保护区情况、建设单位地址、居民地、道路、河流、江海、植被、铁路、草地等基础空间信息。

4.2 建设项目管理决策支持体系

通过构建建设项目管理决策支持体系，采用数据整合、地理信息技术、遥感技术、移动互联等多种先进技术手段，对建设项目管理数据进行深入挖掘和分析，提高建设项目管理数据的资源高效利用和决策分析水平。通过构建环境影响评价决策支持平台，实现建设项目全生命周期的分析，了解建设项目在环评审批、“三同时”监督检查、竣工验收管理各个阶段的全面信息；同时可以结合经济、人口等宏观数据，实现分区域、分行业的分析项目总投资、环保投资情况、环境影响评价审批情况、项目竣工验收情况和环境影响情况等，为建设项目管理决策提供科学依据。

4.2.1 规范环境影响评价信息结构

环境影响评价报告是一个环评领域数据的集合，包括污染源、敏感点、预测结果、政策法规以及环保措施等。但环境影响评价报告通常以文本、图片的形式存在，不利于进行汇总统计分析，通过建立环境影响评价信息体系，规范环境影响评价信息结构，数字化环境影响评价报告，实现环评领域数据的电子化、结构化，更有利于统计分析，提供决策支持。

4.2.2 与信访、舆情数据的对照分析

项目审批过程中，通过及时获取并系统的分析和项目有关的信访、舆情数据，有效地综合公众对项目开工建设可能对环境造成影响的意见，建立完善的公众参与制度，重视公众参与权，结合审批过程中对项目开工建设后对环境影响的预测，更加科学地判断预测的准确性，并辅助项目的审批，促进人与环境的和谐。

4.2.3 与监测数据的对照分析

环境监测数据是环保部门获得的第一手数据，这些数据能真实反映环境的实际情况，合理利用这些数据，通过建立科学有效的数据分析模型，综合获取环境数据的演变情况和发展趋势，指导建设项目审批、“三同时”监督检查和日常监督检查，为项目的审批、试生产、验收等环节提供科学的判断依据。

4.2.4 与总量指标数据的对照分析

污染物总量指标是控制区域内项目审批数量的重要标准，准确获取审批项目对该区域污染物排放的影响趋势，并与污染物总量指标进行对照分析，将指导区域内项目的合理审批与布局。

4.2.5 与排污申报、排污收费数据的对照分析

通过掌握分析排污申报数据和排污收费数据，了解项目申报单位总体污染排放情况，从源头控制企业申报项目时允许污染排放总量，指导决策者进行建设项目的审批，整体控制区域或行业污染排放总量。

4.2.6 与产排污系统进行对照分析

产排污系统监测、管理污染源污染物产生、排放数据情况，并对污染源排污情况进行多维度分析，掌握这些原始数据和分析结果数据将有助于对区域内、行业内甚至是某建设单位的整体污染排放情况全面了解，对环境影响的项目申请审批和“三同时”监督检查以及项目竣工验收审批都有指导意义。

4.2.7 区域数据的整体分析

目前，很多大规模项目都有跨区域、流域的情况，单个环保部门在进行管理时只能解决本地区内的相关问题，无法站在整体的高度上进行决策。在处理这类项目时，需要把几个市、几个省的数据综合起来分析，跳出行政区划的限制，掌握项目可能影响的全部区域的环境问题，比如综合分析河北、山东、山西等省的数据，可以对黄河流域的情况进行分析，可以看到上游建设项目对下游环境的影响，分析出区域环境演化的过程。

4.2.8 利用3S技术进行对比分析

结合3S技术（GIS、RS、GPS），利用直观、可视的技术手段，汇总统计全国各行业、各地区项目审批情况和竣工验收情况，分析一段时间内项目的审批和验收情况，通过GIS地图直观展现项目在各地区的分布情况，结合自然保护区数据、饮用水源地等敏感环境空间数据，从整体上规划区域行业内项目的建设，正确选择建设地址，合理规划布局；利用3S技术提供的持续性数据，对已审批通过的建设项目的后续实施情况进行跟踪，通过持续比对分析，分析这些项目是否按审批时的环境标准执行的，也可以通过实际的执行情况反过来修正环境影响评价的方法。

4.2.9 结合经济、人口等数据的综合分析

通过对环境影响情况的分析，结合各地区建设项目总投资情况、环保投资情况、经济和人口等宏观数据，预测环境影响对地区经济发展趋势，分析投资趋势，提高项目的投资效果，为科学合理做出项目审批计划提供依据，为该地区经济发展的决策提供科学依据。

4.2.10 结合建设项目管理资源目录体系的综合分析

结合建设项目管理资源目录，实现环保政策查询、环保标准查询、相似项目查询、环保依托设施查询、区域规划符合校验、产业政策符合校验等辅助决策功能。

4.2.11 结合相关环境保护数据资源的综合分析

相关环境保护数据是辅助建设项目环境保护管理业务的基础数据资源，主要包括污染源普查及动态更新数据、环境统计数据、污染源自动监控数据、自动监测数据、城市环境综合整治定量考核数据、环境保护部开展的地下水、饮用水、湖泊水库、重金属、化学品调查数据等环境保护相关数据资源。充分利用这些数据资源，全面掌握与项目有关的环境情况和重点环境保护工作，深入了解项目可能带来的环境问题和环境风险，消除因分部门管理造成的信息孤岛，帮助管理人员科学、准确的做出决策。

4.3 建设项目环境保护全过程管理体系

4.3.1 建立覆盖横向的管理体系

建设项目环境保护管理的整个生命周期主要涵盖项目环境影响评价、申报审批、技术评估、“三同时”监督检查、试生产、竣工验收、备案管理等环节，覆盖环境保护管理部门、评估机构、环评机构、建设单位、环境监理单位等。每一级环境保护部门内部按照管理内容划分了不同的部门机构，分门别类配置职能负责进行建设项目环境保护管理各环节工作，实行对口专业化管理。但是，建设项目环境保护管理各环节工作之间时间间隔较长，涉及部门较多，一个项目从立项时的环境影响评价审批到竣工验收审批可能要3-5年，后续监管工作更是一个长时间的持续性工作，负责竣工验收审批的管理部门无法了解环境影响评价审批时的工作情况，后续监管管理部门无法了解项目前期管理的情况，这造成了同级部门间管理上的“信息孤岛”。

为了能及时地掌握项目在各个阶段的状态，准确地追溯和跟踪项目进展情况，需要在项目各阶段建立信息联动机制，增加各种分析手段、多种展现手段，全方位、多角度地获取项目情况，建立建设项目全过程的管理体系，及时监控各种违规行为。通过深化建设项目管理全过程管理，加强全过程信息化支撑服务建设，实现“后项目审批阶段”对项目建设单位从设计、土建施工、试生产、环境监理到验收的全过程管理，为建设项目管理相关单位提供信息化服务，提升相关单位对建设项目管理的综合能力，为环境保护管理部门提供决策、管理的参考依据，为相关技术支持单位提供业务参考依据，为建设单位提供项目申报参考依据。

4.3.2 建立覆盖纵向的管理体系

2009年3月1日起施行的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》中明确指出“各级环境保护部门负责建设项目环境影响评价文件的审批工作”，该规定明确规定了各级环境保护部门负责的建设项目范围和需承担的职责，进一步加强和规范了建设项目环境影响评价文件审批，提高审批效率，明确审批权责，但同时也造成了化整为零、拆分报批、越权审批等现象的出现。

一些地方政府对科学发展观认识不到位，对循环经济的理念理解不深，为发展经济，在建设中不管项目有无污染，能产生经济效益就批准；个别地方在建设项目审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”、领导出面干预，限期办理相关手续等违法现象；有的环保部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批；有些环评单位不坚持科学评价，不敢以客观的事实和科学的数据说话，将项目的环境可行性结论推给审批部门，甚至极个别的环评单位弄虚作假，编造、伪造数据，或者隐瞒事实，使环评流于形式，丧失了第三方咨询机构起码的科学性和公正性。

为依法行政，树立法律制度权威，加强上级环境保护管理部门对下级的监督管理，迫切需要建立覆盖各级环境保护部门的建设项目环境保护信息化体系，实现上下联动、互相监督。通过信息化体系的建设，完善上级环境保护管理部门对下级审批项目的日常检查、随时抽查的管理制度，降低下级环境保护管理部门的执政风险，提高管理水平。为上级环境保护管理部门及时掌握下级管理情况、提高整体管理水平提供信息化支撑手段。

4.4 建设项目管理服务体系

建设项目管理信息化服务平台为环评行政主管部门、环境工程评估机构、环境影响评价机构、建设单位、社会公众提供建设项目全过程管理的信息服务支撑，增强各管理部门对建设项目监管控制的管理水平，提升公众服务的政府形象。

4.4.1 面向管理机构的服务体系

环境影响评价主管部门肩负对建设项目的行政管理，全国环境影响评价主管部门约3000个，部级为环境影响评价司，省及地市级为环境影响评价处（开发处）。通过对建设项目管理信息化能力建设，为各级环境影响评价主管部门提供建设项目环评受理、审批、“三同时”监督检查、验收、备案管理等服务，充分发挥信息化服务建设项目管理的能力，提升各级环评主管部门审批、督查、决策的综合管理水平。

4.4.2 面向评估机构的服务体系

技术评估机构是支持环保行政主管部门实施环境影响评价法的技术支持单位，负责对建设项目环境影响评价文件、竣工环保验收调查报告、环境影响评价资质申请材料等进行技术评估和审查。

建设项目管理信息化平台体系拓展了服务范围，加强对评估机构的信息服务支持，通过建设各类评估技术模型、知识库、决策支持模型等，为评估机构提供项目技术评估的技术支持服务，以及实现评估机构参与环境影响评价审批的联动机制，提升技术评估机构对建设项目环境影响评价审查及评估能力，增强了技术评估机构与环评行政主管部门的协同工作效率。

4.4.3 面向评价机构的服务体系

环境影响评价机构受建设单位委托肩负着对建设项目进行环境影响技术评价工作，出具的环境影响评价文件是建设项目申报审批的重要依据，如何加强建设项目环境影响评价质量管理是环评行政主管部门及评价机构共同面临的严峻挑战。

通过开发大气环境影响评价AREMOD模型、噪声预测公式、生态环境环境影响评价景观生态学数学模型、水动力环境影响评价EFDC模型、基于BP神经网络的制造过程环境影响评价模型等环境影响评价分析模型，为环境影响评价机构提供建设项目环境影响评价辅助分析手段，同时建设环境影响评价专家知识库、环境影响评价案例库等，提供更为全面便捷的信息服务能力和决策支持能力，实现环评文件编制、评审、复查、提交等多方面的信息化服务，为科学、可靠的建设项目环境影响评价工作奠定坚实的基础。

4.4.4 面向建设单位的服务体系

在建设项目全过程环境管理中，建设单位需要申报环境影响评价文件、汇报“三同时”建设情况、申报项目试生产及竣工验收，及时了解环保主管部门的审批、督查意见，快速响应主管部门对建设项目环境管理的要求。为了提高信息传递效率、提升服务社会的政务管理水平，建设项目管理信息化服务平台为建设单位提供了“自主技术初审”、“自主项目登记”、“在线申报”“审批查询”等功能，同时进行移动终端的信息窗口建设，从而拓宽政府与建设单位的信息交流渠道，为建设单位及时落实环评要求提供卓有成效的信息服务支持。

4.4.1 面向社会公众的服务体系

为保证社会公众的环境权益，环保行政主管部门本着服务社会、政务公开的宗旨，在建设项目全过程环境管理中及时发布建设项目环境影响评价审批、督查、竣工验收等信息，并广泛收集公众意见，从而加强对建设项目的环评管理。“十二五”期间建设项目管理信息化服务平台将以“审批公示”、“民意征集”等应用为切入点，提高公众参与水平，在建设项目管理过程中充分体现关注民生、畅通民意、公众参与、政民互动的管理理念。

5.组织实施

按照“急用先行，业务主导”的原则，在信息化建设总体规划的基础上按阶段进行合理的工作任务规划，从而保证项目“按时、按质”地完成。

第一阶段：在建设项目管理一期项目基础上完善相关标准规范，进行标准规范的实施与宣贯；制定全国地市和区县的推广计划，选择基础条件较好的省份作为试点，开展地市和区县的逐步推广应用，并在此基础上进行全国推广实施。

按照“基础性优先，边建设边服务”的原则，重点突破与管理结合紧密的基础问题，基本完成建设项目环境保护管理资源目录体系和建设项目环境保护管理全过程管理体系的建设，解决管理上迫切需要解决的重点、难点问题。

启动建设项目管理决策支持体系和建设项目管理服务体系建设方案的研究工作，为下一阶段工作的开展奠定理论基础。

第二阶段：按照“边运行边完善”的原则，持续进行建设项目环境保护管理资源目录体系和全过程管理体系的完善工作。在此基础上开展建设项目管理决策支持体系和建设项目管理服务体系的建设工作。

开展决策支持体系相关模型体系的研究，不断提高决策支持的科学性和准确性。实现与环境保护业务相关系统的集成与协同工作，进行决策支持体系和服务体系的试点和全国推广工作。开展战略环评、规划环评、区域环评信息化的研究工作，进一步加强建设项目环境保护管理工作的信息化水平。

6.结论

中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在第七次全国环境保护大会上强调，环境是重要的发展资源，良好环境本身就是稀缺资源，要全面贯彻落实中央经济工作会议精神，按照“十二五”发展主题主线的要求，坚持在发展中保护、在保护中发展，推动经济转型，提升生活质量，为经济长期平稳较快发展固本强基，为人民群众提供水清天蓝地干净的宜居安康环境。

在面向国家加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平，增强可持续发展能力的战略需求下，以“促进经济和环境保护高度融合，提高环境对经济发展的引导和调控作用”为指导，开展建设项目环境保护管理信息化体系的设计，统一建设项目环境保护管理信息化建设的指导思想和基本原则，为最终实现“数字环保”、“智慧环保”奠定基础。