长江河道采砂管理联动执法机制初探

王茂运，谢朝勇，彭 丹

（1.江苏省灌溉动力管理二处，211500，南京；2.江苏省扬州市邗江区水利农机局，225009，扬州）

《长江河道采砂管理条例》实施10年来，在地方政府的大力支持和航道、海事、公安等部门的有力配合下，水利部、长江委和沿江各级水行政主管部门依法行政，从根本上扭转了过去滥采乱挖江砂的混乱局面，长江河道采砂初步进入依法、科学、有序的轨道。但是，长江河道采砂管理所取得的效果还非常脆弱，目前面临的形势还十分严峻，管理工作中还存在不少困难和问题，主要表现在：长江砂石供需矛盾日益突出，法规建设滞后于管理实践需要，干流与重要支流采砂管理缺乏衔接与协调，“三无”（无船名船号、无船舶证书、无船籍港）涉砂船舶的治理比较困难，采砂管理高风险性日趋凸显等等。因此，建立和完善长江采砂管理执法联动机制，有效拓宽合作领域，探索长效合作机制，能够有力促进长江河道采砂管理依法、科学、有序地展开。

一、水行政执法联动机制的定义和分类

所谓水政执法联动机制，是指水行政执法机关在履行水行政执法职责的过程中，当公民、法人或者其他组织的行为涉及2个以上行政部门或者管理单位的职权时，为了提高执法效能而与有关行政部门或者管理单位建立的协调、配合制度。

1.信息基础建立执法联动机制

（1）以计算机为依托的静态信息共享联动机制

建立计算机网络系统，对信息实现内部共享。首先，对涉砂船舶进行信息采集和登记，处理非法采砂时及时了解船舶信息；其次，对非法采砂船和非法采砂人员信息进行登记，有效进行监督检查；第三，对涉砂群体进行信息追踪，有效预防非法采砂行为。

（2）以计算机为依托的动态信息共享联动机制

动态信息联动机制分为日常巡查信息反馈联动机制和违法动态信息反馈联动机制。长江河道采砂管理日常巡查获得一线资料通过网络系统及时报送上级水行政执法部门进行信息登记保存，以便内部查阅。另外，建设及时准确的违法信息反馈网，使水行政主管部门与行政执法人员得到信息及时接收共享。建立长江支流中水利枢纽和船舶停靠区域的信息反馈，非法采砂船舶一般从长江支流或者与长江相连的河道进入长江进行非法采砂，建立与水利枢纽管理单位的数据联系，取得采砂船舶进入长江河道的信息，加强采砂管理日常监督。

2.划分职能形成执法联动机制

（1）水政执法外部联动机制

水政执法的外部联动机制也可称为政府职能部门联动，是指水行政执法部门与水利系统以外的各政府职能部门之间的联动。建立水政执法外部联动机制的目的是降低执法成本，提高执法效能，加强与其他政府职能部门的工作联系，建立协调配合机制，强化横向协作、配合和信息交流，推进执法办案信息共享，防止出现多头执法和交叉执法现象，加大快速查办重大案件的力度。

（2）水政执法内部联动机制

水政执法的内部联动机制是指水行政执法部门与水利系统内部各部门及管理单位之间的联动。建立水政执法内部联动机制的目的是整合执法资源，加强水行政系统上下级之间、同级水管部门之间的协调与配合，强化纵向协作，形成上下联动、团结合作、步调一致的水政执法的内部联动。

3.区域范围建立执法联动机制

（1）局部重点地区执法联动机制

根据长江采砂的环境，针对砂质较好且方便开采的区域和省市县交接区域建立采砂管理执法联动机制，有效解决交叉区域执法难、涉砂人员复杂等问题，对局部地区采砂管理起到有效控制作用。

（2）整体区域执法联动机制

长江流域各地区采砂管理部门形成执法联动机制，开展各地区采砂管理专项活动，能更有效处置重大非法采砂和涉黑暴力抗法事件。

二、长江河道采砂管理联动执法的实践

由于沿江及江北大开发、长三角经济一体化等进程的加快，建筑市场对砂石需求非常旺盛，河道砂石供需矛盾突出，在暴利的驱使下，部分不法分子铤而走险，在长江河道大肆盗采江砂，严重影响了长江防洪安全，造成了多起崩岸险情和水上交通事故。非法采砂涉及水利、航道、公安、海事等多家职能部门，通过联动执法的方式，形成合力，可以高效解决采砂管理中的突出难题。

1.以计算机网络为依托的信息联动机制的形成

针对长江采砂管理建立专业网站，网站内容丰富，信息涵盖面广。一是公布长江采砂管理重要新闻，第一时间曝光在执法行动中的非法采砂行为；二是公布采砂船舶行驶信息，以便不同地区的执法人员进行监督检查；三是公布采砂许可信息，方便其他部门和各行各业进行监督举报；四是长久设立非法采砂举报电话，广大群众可以通过不同方式举报违法行为。

2.按职能要求形成多种执法联动机制

（1）长江采砂管理内部联动机制的形成

以江苏为例，长江采砂管理各级组织机构已经建立，沿江各级水行政执法基地陆续建成，水上联动执法网络也已初步形成。目前，长江江苏段沿江设立了8个市水政监察支队，17个水政监察大队，并新组建了长江河道采砂管理机动支队。联动执法网络初步构建，建立了省水政总队与沿江各市支队、县级大队联动机制、各市支队间联动机制、以及大队间联动机制，形成长江采砂管理内部联动机制网络，做到信息共享，资源共享，实现了长江采砂管理内部执法联动机制。

（2）长江采砂管理外部联动机制的实效

水利与公安、海事、航道部门加强协作，整合资源，层层联动，支队与大队、水利与公安、水利与海事等深入开展执法信息互通、执法资源共享，使得联动执法手段得到进一步加强。通过及时共享长江非法采砂动态信息、提高长江江面一线执法的快速反应能力、发挥相关管理单位的“陆上巡查”机制，切实提高了综合执法效能，进一步加强了长江河道采砂管理工作，非法采砂案件发案率较往年同期大幅度下降。

在2010年水利部、交通运输部联合开展的长江干流涉砂船舶专项整治行动中，江苏水利与海事、公安、航道等部门开展了长江江苏段河道采砂管理统一“清江”行动。行动中共出动执法人员近500人、执法船艇56艘、执法车80多辆，在433 km的江苏长江段进行全面清查。

3.长江采砂管理重点区域联动机制的成效

根据采砂环境，将砂质较好易开采和地区交界划分为重点区域，开展专项活动时，重点整治违法行为易发区域和交界地区，并取得显著成效。在2011年专项治理行动中，江苏水利及有关市水利部门联合公安、海事等部门，对长江苏州、南通边界水域非法采砂活动实施了严厉打击。针对长江苏州、南通两市交界的俗称“南通二号锚地”重点水域，两地水利、公安、海事等部门联合对其进行集中整治，成功查处了5条非法采砂船。目前，该水域的非法采砂行为得到有效控制，整治行动取得了阶段性成效。

三、长江采砂管理中执法联动机制的一些想法

2009年水利部、交通运输部从战略和全局的高度，共同签署了两部《加强长江河道采砂管理合作备忘录》。这一举措，标志着两部合作开展打击非法采砂活动进入一个全新阶段，水行政主管部门与公安、海事等相关管理部门的相互合作，从过去的一事一议、一事一办，向建立协同配合的长效机制方式转变。另外，对于重大非法采砂案件和涉黑涉恶暴力抗法案件与公安部门的合作机制是今后长江采砂管理新战略。

1.进一步完善长江河道采砂管理执法联动机制

总结现行的长江采砂联合执法行动成果，还需进一步完善长江采砂管理执法联动机制。加强与交通部门合作，落实三项制度即合作机制领导小组联席会议制度、两部领导定期会晤制度及相关部门分工协作制度。以建立部门联席会议制度为基点，保障联席会议办公室正常运转，不断探索有效的工作模式，为多方合作提供有力保障。按照综合执法与专业管理相结合的原则，进一步加强各部门之间的工作联系。

建立完善的沟通机制，确定不同的协调形式、程序以及责任，明确各行政部门、执法管理单位之间的一些必须履行、相互负责的义务。充分发挥好各职能部门和管理单位的协同作用，促进长江采砂管理整体效能的提高。

2.建立长江采砂管理快速执法联动机制

以计算机信息网络和通信系统为基础，对举报非法采砂和暴力抗法突发事件作出快速执法联动机制。第一，建立完善采砂管理联席会议制度，加强长江采砂水行政执法工作的统一组织和协调，分工明确，相互配合，形成合力，提高执法的效率和质量，防止多头指挥、重复布置、事倍功半的情况发生。第二，建立完善计算机网络系统，加强与基层大队之间的网络联系，建立长江采砂管理计算机内部网络，及时更新数据库，实现数据和信息共享。第三，合理配置机构和人员，保证行政执法突发事件中装备与人员的优势。

3.完善联动机制的绩效管理和监督制度

按照绩效管理要求，将联动机制的落实与各单位及行政执法人员的考核挂钩，建立考核到位、结果和过程相结合的目标考核责任制，严格落实执法责任制和过错责任追究制。建立和完善行政部门内部的实绩考核标准和体系，使相关主管部门和执法监督部门既有权利，又有职责，激励充分。建立社会评估的工作机制，通过群众对行政过程的评议，促进和改变执法机关工作作风，提高水行政执法办案效率和行政相对人的满意度。

四、结 语

认真贯彻执行《长江河道采砂管理条例》，建立和完善与公安、海事、航道等职能部门的采砂管理联动执法机制，构建新形势下“一龙治沙、多龙配合，纵向到底、横向到边”的执法工作格局，形成打击非法采砂的合力，有力保障长江的河势稳定和防洪、通航安全，开启长江河道采砂管理工作新篇章。

[1]邵自平，邓涌涌.两部携手护长江共建砂管新机制[J].中国水利，2011（8）.

[2]段红.完善水政执法联动机制[J].北京水务，2009(3).