环境治理中府际合作的逻辑

杨 龙 刘建军

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

环境治理中府际合作的逻辑

杨 龙 刘建军

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

公共事务的积累只是为制度化解决提供了必要性，当政者维护政权的根本利益需要决定了公共事务处理的优先序列。客观问题的属性和解决的迫切程度只有在政府最高层统治集团认为维系权力存续的手段具备充分的支撑条件时，才会愿意在正式制度上进行调整，为解决问题提供制度供给。新中国成立后很长一段时间内，我国环境问题并不突出，中央政府根据社会主要矛盾需要制定了以发展经济为重心的制度体系。这种制度结构使地方政府和辖区企业形成了利益共容关系。为适应竞争的需要，地方政府庇护辖区企业环境行为，机会主义地执行环境管理制度，使环境问题积累成为影响安全价值的显著因素。在国内外政治压力下，中央政府最终做出了战略调整，地方政府在中央政府制度调控下，自发地合作治理环境问题。

环境治理；府际合作；机会主义；自组织系统

庞大的人口规模及其快速增长，促使人类在较低的技术条件下加快开发与利用自然资源。围绕生产活动的资源争夺和野蛮地开发和利用造成了环境污染和生态破坏问题。制度是各方一致同意并相互规范彼此行为的工具手段，由于契约不完全的必然性，各个社会群体在既定制度下采取各种机会主义行为，偏离了环境管理制度初衷，造成环境问题积累恶化。在开放的环境下，环境问题的消极影响超出了区域系统本身，区域外部力量的负反馈作用于中央政府，中央政府根据社会政治形势确定时机、进行制度化的战略转型，中央政府的政治压力促发区域系统内部变革，自发结成合作组织和合作制度去解决环境问题。所以，环境问题自身的发展态势、决定府际关系制度供给的中央政府对社会政治格局和维持统治秩序能力的判断、既定环境管理制度下各个利益群体的机会主义偏离行为、促发中央政府的战略转型和环境管理制度变革的国内外环境诉求和维权行为，这四个因素构成了环境管理制度变迁和地方政府间环境合作组织自发形成、演化的一个分析框架。

1．环境问题的积累成为影响安全价值的显著因素

马斯洛的需求层次理论把人的需求划分为生理需求、安全需求、归属与爱的需求、被尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次发展。[1]其实，个人在同一时期内往往存在多种需要，而安全问题是涵盖一个生命体方方面面的根本问题。在存在对有限资源争夺的群体生活中，即使个体希望对外封闭，外部威胁也仍会侵犯而将之拖入以战争形式体现的开放交流之中。在人类的需求结构里，作为一个生命体，安全需求和生理需求一样，是人类存续的最基本需求，伴随人类始终。从根本上说，衣食等生理需要也是为了生命的安全延续，归属与爱的需求也是心理情感领域的安全需求。可以说，人类的绝大多数行为都是为了实现安全需求，追求生命体的存续、自由行为的安全和心理情感的安全成为“人类的基本价值”[2]。

个体自觉地生产实践及其参与社会活动主要是为了实现和发展安全利益，一些普遍存在的侵害个体安全的社会纠纷成为社会公共问题。在社会公共生活领域，由于公共问题对生存安全的影响程度不同而呈现出层次性，也由于众多不同的问题之间内在的关联程度不同而呈现出不同的领域性特征。人们会依照特定问题对生存安全的紧迫程度来调配资源、逐次解决。解决这些问题的序列安排实质是对使用社会资源的方向和先后次序的调控，资源的具体运用影响着全部人员的利益指向，占据着多数人的精力和目光关注，就需要按照问题的紧迫性来选择制度的制定序列。在既定的资源约束下，尽管特定社会群体面临着多项公共事务需要解决，也只能采取不平衡的倾斜性战略，优先解决对生存安全影响最突出的问题。随着那些基本问题的解决，原先处于相对次要位置的问题经过长期积累，变得更加严重，于是进入视野前沿，成为需要优先解决的问题。

公共问题出现后，需要当政者及时收集、掌握民意并根据民意反应的强弱程度决定何时解决、如何解决和解决到哪个水平。否则，如果一项紧迫的问题出现了，当政者只是消极等待或者采用低效甚至无效的政策，那么，问题积累的恶果将由全体民众承受，这会激怒民众。如果是因为某个问题而发生了权力更迭和制度突变，这表明社会民众将这项公共问题视作了当时的主要价值取向之一。新政府会在政权建立之后立即着手解决这个问题来赢得民众支持，并标新立异地展现出自己比旧政府的优异。环境问题是伴随着经济活动出现和发展的。在经济发展初期，人们主要关注的还是物质生活水平的提高、社会暴力事件的下降，环境污染增量和存量还不足以引起多数民众的察觉。但是，随着生产扩大对开发越来越多资源的需求和污染物持续不断的积累，环境问题对社会民众的生产、生活和个体生命安全的侵犯及其负外部性使之成为一种影响广泛的社会公共问题。环境问题被更多的民众所察觉和强烈反应，并以政策所求的方式反馈到公共管理部门解决，迫使公共管理部门调整日程中的事务排序，这意味着这个国家或社区时代主题的转换。

2．当政者处理危及公共事务的动机和制度创建的序列

各个社会阶层是环环相扣的，任何一个集团都不是无所依赖的超越体，当政者也仅仅是在社会众多群体中处于相对优势地位的一个群体，他无法单独解决自身生存和公务活动所面临的许多问题，而必须借助于其他群体的协助或配合完成。一定时期的社会各个集团斗争的结果是出现一个最强的群体成为“表面上凌驾于社会之上的力量”——当权者，它的最根本利益是政权平稳，基本途径是对系统内部组织、发展好各个派系的利益增长并协调、缓和彼此利益矛盾，“把内部冲突维持在‘秩序’的范围以内”；对系统外部的组织，通过思想宣传进行精神禁锢，并以社会生产发展提供的物质条件保障，进行国防军队建设，有效防御和应对外部威胁。但是，公共问题的发展程度仅仅是为中央政府做出正式制度供给提供了必要性，当政者维护政权的根本利益需要决定了众多公共事务处理的优先序列。客观问题的属性和解决的迫切程度只有在政府最高层统治集团认为维系权力存续的手段得到充分、足够的支撑时，才会愿意在正式制度上进行调整，为解决问题提供规则。

特定公共事务的处理在实质上是一个执政者根据事务性质、状态（二者决定了政府管理的必要性）和政治力量格局（这决定了政府着手处理的可行性），决定是否对该项事务进行处理和处理的方式、方法、重点和程度，并以制度的形式将上述内容进行规范化操作。正如约翰·W.金登所指出的，“（政治）流中实践的发生往往不依赖于问题流和政策流”[3]。对于当政者来说，政权系统内部的各层次人员从事着相近的社会活动，有着共同的利益来源，在根本利益上形成一致，成为维持和保护政权的核心力量。政府系统通过纵向的行政区划和横向的部门设置组成权力结构。行政区划和行政层级是“一体两面”的关系，行政区划的存在产生了行政层级间中央—地方关系问题，并进一步衍生出各级地方政府间关系问题。中央政府是国家基本制度的供给主体，对制度供给和修改、存废具有决定权，能否确保政权的稳定是其创制行为的立足点。中央—地方关系格局决定了各级地方政府间纵向和横向的关系设置。在公共事务处理和制度安排上，中央政府及其领导人会首先考虑体制内的认同支持，继而会争取体制外与之有着密切利益关联的社会利益集团的支持。当政者对自身利益（继续稳定地掌握政权）的考量和其他社会群体反应的判断成为正式制度产生的可行性条件。只有在能够得到社会多数主要团体的支持时，他才会适应问题需要制定和调整特定制度。能否确保权力得到社会认可，并在统治集团内实现新老群体间的平稳交接，是影响国家发展全局的一个根本性问题，也是影响公共问题解决的重要参数。

3．环境管理制度实施中的机会主义行为

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[4]社会公共生活中存在诸多领域的诸多问题，每一项问题都需要相应的制度来调整，所有已经处理完毕、正在处理和列入议程准备处理的重复性公共问题对应的制度安排的总和构成了一个国家的制度体系。由于那些对当政者和最广大民众最紧迫的问题往往优先得到重视，就会以制度需求的形式较早地进入政府议程，形成处理规则。在政府处理公共事务的过程中，各个利益群体根据制度调整对自己的利弊及其影响程度进行机会主义反应，对有利于自己的制度进行较好的遵行，对不利于自己的制度弱化执行甚至抵制执行，使事务处理过程一波三折。制度的作用是抑制机会主义。[5]公共管理者会在制度运行实践中逐步发现机会主义行为并对制度进行纠正。最终那些涉及最大多数人根本利益的问题，无论是政策提议、形成还是执行环节都得到较多群体的支持和默认，被摆在优先处理序列，当政者较早地通过制度规范进行解决。

制度天生是缓慢地或者部分地解决问题，这是因为：一是有限理性影响了行为者对事物真实情况的认识水平。个人生活在复杂变化的世界里，制度制定者掌握的知识信息是有限的，继而他对所掌握的有限信息的加工分析能力是有限的，这决定了他对事物真实情况的反应是有偏差的。这体现在政策制定中就是政策科学性的不足。二是正式制度设计往往是统治者依据社会力量对比格局、扭曲了知识价值的产物。正式制度是由权力者制定的，其存在价值在于解决公共问题，其发挥作用的条件是解决特定公共问题的规则设计得到绝大多数社会群体的普遍认同乃至自觉执行。由于当政者自身受制于其他社会群体，正式制度往往不是一个只信奉科技知识的超越体而完全依照解决问题的科技知识需要设计的，由于集体行动的困境的普遍存在，这种制度设计也不是多数民众意志的反映，而是被“调和”了特殊社会群体利益意愿的 “公意”。正式制度的这种来源决定了其作为寡头政治下强势集团之间利益妥协的产物，在解决问题的科学有效性上打了折扣。三是机会主义行为的必然存在不可避免地在执行环节扭曲了制度效力。制度产生和普遍遵守意味着合作，而没有制度或者制度缺陷下机会主义盛行则意味着利益争夺和冲突纠纷。制度作为各方意愿调和的产物，只是基本得到了社会群体的认可，但是，与每个群体的最高利益目标相比，制度的利益调控都是有所偏离的。在追求更多的利益的驱动下，只要条件许可，每一个理性自利的行为主体都会竭尽全力地偏离制度规定。所以，机会主义是普遍存在的，这意味着制度漏洞的永恒存在。政策执行过程就演变成为执行主体对政策的选择性执行和调控对象对政策的多种机会主义反应。制度体系的完善过程可以说就是一个不断发现和克服机会主义、“拆东墙补西墙”的循环上升过程，这也决定了合作的限度。

环境问题和环境制度变迁也是这样。中央政府及其领导人的利益目标是权威的合法性、历史角色塑造和国际社会认同，这需要其能够提供良好的经济发展绩效、社会的稳定和谐、政治的廉洁高效。新中国成立后，我国面临求得民族独立和人民解放与实现国家富强和人民富裕的两个历史任务，而环境问题并不突出。这个时代主题（也就是全体民众的根本利益）成为中央政府解决公共事务按照国际安全问题、国内安全问题、温饱问题等优先次序的排列要素，环境保护问题被放在了次要位置，体现在制度上也是按照这个序列进行制度建设。在这个序列下，中央政府就通过内部制度激励和约束对地方政府及其官员实现有力地控制，并通过地方官员的社会经济管理工作去实现时代主题任务：基于我国历史上官员管理的路径依赖，中央政府设计了行政权力下放、政绩考核等干部管理制度，二者的结合形成激励；同时，设计了纪检监察制度、群众信访制度等对地方官员形成约束。

中央政府根据国内外环境形势的判断所作出的战略选择和制度安排，恰恰成为地方政府进行自身行为选择外部约束。地方政府及其领导人的利益目标是职位升迁，在以GDP为中心的政绩考核制度和干部管理制度下，地方政府陷入了周黎安所谓的政治晋升锦标赛。[6]各个地区的各届政府都竞相充分挖掘中央下放的行政权力，并尽可能地行使自由裁量权，大规模地资源开发、招商引资、重复建设，进行经济竞争。作为中央和地方政府的一般公务人员，他们的利益追求是安逸的工作生活、可追求的职位晋升。由于我国公务员的薪酬处于社会平均水平稍微靠上的层次，无论是自身生活质量的提高还是官场晋升的潜规则都需要其在社会公共管理过程中尽可能地寻租。地方政府及其领导人推动的政府主导型发展模式和地区间经济竞争，为官商勾结、权钱交易提供了合法的平台。由于地方政府及其公务人员是社会经济事务的直接管理者，他们的腐败行为直接影响社会民众和企业的利益实现，后者为了规避权力干扰带来的不确定性，就也采取机会主义行为来应对：企业主在投资选择时就机会主义地倾向于“短平快”项目，这种项目也适应了任期制下地方领导要求短期内快速出政绩的需要。生产方式长期落后和生产规模的持续扩大，使我国环境污染增量变大。同时，在存有“溢出效应”的环境问题上，“零和博弈”的政治锦标赛只会促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次。参与人不仅有激励做有利于自己的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手的事情；对于那些利己不利人的事情激励最充分，但是，对于那些“双赢”的合作则激励不足。[7]由于前期环保管理制度运行中各行动主体进行机会主义选择，环境治理尤其是跨界地区的环境治理陷入集体行动的困境，这促使环境问题变得越来越突出，成为时代主题之一。

在国外环境外交压力、能源贸易波动和贸易摩擦及国内环境权益诉求的政治压力下，中央政府最终做出了发展战略调整：在国家与社会关系上推进市场化改革；在政府系统内部推进向下放权试点，批准和支持地方实验区建设。在制度建设上，2006年7月颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》与《党政领导干部选拔任用工作条例》相结合，共同构成了现行干部考核的准则和依据。温家宝总理在2006年1月的全国科学技术大会、同年4月17—18日的第六次全国环境保护大会上将“经济社会发展与人口资源环境压力加大的矛盾”作为我国在当前发展中面临着的两大矛盾；[8]2006年的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理提出要实现环保工作的“三个历史性转变”；[9]2009年的中央经济工作会议明确提出发挥环境保护在转变经济发展方式、推动产业结构调整、实现科学发展和可持续发展中的基础性、导向性和关键性作用，将环境保护、污染减排作为调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手。[10]此后，我国的环保工作进入了新的发展阶段，就是保护环境优化经济增长的新阶段。

4．环境治理中府际合作的产生和维持

自组织临界性理论认为：自然界总是处于持续的非平衡状态；多种要素相互作用的大系统由于内部要素之间的相互作用，能够自发地朝临界状态演化，组织成为一种临界稳定的状态，即临界态；在自组织临界状态，一个小的事件会引发大小不等的一系列连锁反应，导致一个大事件乃至突变；自组织临界现象是由于内在的动力学机制驱使系统达到临界状态，与控制参数的任何取值无关。[11]区域发展是个开放的系统，具备自组织演化的三个条件：一是对外开放，加入WTO使我国与外部世界进行着全方位的物质能量信息交换互动，为地方政府制度变革提供物质流、能量流和信息流，国际政治压力、贸易摩擦的外部冲击改变了单个地方政府封闭、孤立的运行以及政企共容下企业逃避责任的社会环境；二是系统远离平衡态，区域发展系统内部经济系统、环境系统等子系统间不均衡发展，在环境领域，环境问题积累、气候谈判的国际政治压力、国际贸易壁垒的摩擦；三是系统内部各个要素之间存在着非线性的相互作用，干部考核制度造就了地方政府间的竞争，企业与居民冲突、居民上访等环境维权，上级政府的统筹也促使同级地方政府进行工作协同，地方政府间形成了相互依赖的竞争与协同关系，中央政府整治环境问题的决心很大，甚至把环保工作当作推动经济发展方式转变的重要推手，通过与地方政府签订年度任务责任状，以政治权力压力的形式作用于地方政府，并通过对外公报监测信息推进节能减排和环境质量改善，这些成为政府系统自组织动力机制。[12]

由于我国在纵向府际关系上，中央和省级政府制度化的职权范围划分相对较为清晰一些，省级政府以下的政府层级间职权划分较为模糊、关系制度化程度很低。省级政府通常的做法就是以对县市级政府政治命令的形式进行直接领导，以压力迫使县市政府与自己紧密保持一致。中央政府的环境政治压力迫使省级地方政府积极进行制度创新，寻找对自己有利的途径来实现经济发展与环境保护的平衡。对于毗邻的地方政府来说，一方面，环境合作是责任共担、步调一致，就使这项指标与存在权力晋升竞争的相邻地方政府间形成可比性和一致化，继续维持竞争的重点在经济领域；另一方面，地方政府合作减弱了政企博弈中地方政府对劣质资本的依赖。

中央政府对跨界合作的正式制度供给不足，地方政府在权力自由度内设计的合作制度由于缺乏中央政府做出的正式制度支持，特别是缺乏作为独立的第三方的公正监督和仲裁，在运行实践中出现机会主义问题。地方政府以制度诉求的形式反馈给中央政府，请求制度调整。中央政府充分考虑在维系权力的手段（法理型合法性、服务型政府、保证政权对内对外稳定的军事力量）等条件现实状态的成熟度、可行性的前提下，决定制度变革的步伐和幅度，从而实现了中央与地方的协同演化。制度作为一种公共物品，也存在溢出效应。针对跨界地区的环境问题制定的环境合作制度往往在应用范围上超出了行政区边缘交界地带。目前，从府际环境合作机制和实践行为涵盖的空间范围指向上看，很少有仅仅限于跨界地区的，更多地是包括跨界地区在内的数个行政区地域的总和。

[1] （美）A.H. 马斯洛. 动机与人格[M]. 许金声、程朝翔译. 北京：华夏出版社，1987 : 40-68.

[2] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学：社会秩序与公共政策[M]. 韩朝华 译. 北京：商务印书馆，2000 : 96.

[3] （美）约翰· W. 金登. 议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004 : 209.

[4] (美)道格拉斯·诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英 译. 上海：上海人民出版社，1994.

[5] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学：社会秩序与公共政策[M]. 韩朝华 译. 北京：商务印书馆，2000 : 77.

[6] 周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J]. 经济研究，2004，(6) : 33-40.

[7] 周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J]. 经济研究，2004，(6) : 36.

[8] 温家宝. 认真实施科技发展规划纲要 开创我国科技发展的新局面——在全国科学技术大会上的讲话（摘要）[EB/ OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_219920. htm，2006-01-09.温家宝. 全面落实科学发展观 加快建设环境友好型社会——在第六次全国环境保护大会上的讲话摘要[N]. 人民日报，2006-04-24(2).

[9] 胡勘平. 站在新的历史起点上——“十一五”开局之年的中国环境保护. 载：杨东平主编.2006年：中国环境的转型与博弈[M]. 北京：社会科学文献出版社，2007.

[10] 本报评论员. 环境保护是转变经济发展方式的重要抓手[N]. 中国环境报，2009-12-10(1).

[11] 梅可玉. 论自组织临界性与复杂系统的演化行为[J]. 自然辩证法研究，2004，(7) : 6-7.

[12] 李刚. 企业自主创新的自组织机理研究[J]. 科技进步与对策，2007(9) : 137-138.

The Logic of Intergovernmental Cooperation in Environmental Governance

Yang Long Liu Jianjun
（Zhou Enlai School of Government, Nankai University ,Tianjin, 300071）

The present governor,s fundamental interests to maintain the regime determines the priority sequences to deal with the public affairs, as the latter only provides the necessity for its institutionalized solution. The central government would supply the formal system to solve the public problem only when they think they can hold the situations. For a long time after the founding of New China, the environment problem in our country is not prominent, so the central government put the economy developing as the focus of the state systems based on the principal social contradiction. This system structure made local government and the businesses formed encompassing interest relations. To adapt their needs to competition, the local governments shelter the corporate,environmental behavior and implemented the environmental management system opportunistically. So the environmental problems accumulated to become a significant factor to threaten the social safety value. Under the political pressure home and abroad, the central government made the developing strategy adjustment, and the local government spontaneously cooperates with each other to cope with the environment problem.

environmental governance, intergovernmental cooperation, opportunism, self- organizing systems

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A

1674-6252（2012）03-0002-06