“十二五”水利发展总体布局与建设主要任务——《全国水利发展“十二五”规划》解读之一

李原园，郦建强，李宗礼

（水利部水利水电规划设计总院,100120，北京）

党中央、国务院站在党和国家事业全局的高度，制定出台了2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》，这是新中国成立以来中央出台的第一个水利综合性政策文件，是指导当前和今后一个时期水利改革发展的纲领性文件。1号文件指出：水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系经济安全、生态安全、国家安全。这是我们党对水利认识的又一次重大飞跃，也是今后各地区各部门谋划水利发展、深化水利改革、制定水利政策的基本依据。《全国水利发展“十二五”规划》(以下简称《规划》)正是在这一文件指导之下，对2011—2015年的水利改革发展所做的全局研究和顶层设计。本文就《规划》的水利建设主要任务进行解读。

一、水利建设面临的形势与挑战

1.“十一五”水利建设成就

我国治水历史悠久，数千年来，我国人民兴水利，除水害，创造了举世闻名的成就，特别是新中国成立以来，我国水利建设取得了显著成效。《规划》系统梳理总结了“十一五”水利建设成就，认为“十一五”期间，水利建设更是取得了重大进展，实现了一系列重大跨越。 “十一五”时期水利投资规模再创新高，全国水利建设总投资超过7 000亿元，是“十五”水利投资的1.93倍，其中中央水利投资2934亿元，是“十五”的1.73倍。治淮19项骨干工程全面建成，三峡工程基本建成并成功实现175m水位试验性蓄水，黄河小浪底工程通过竣工验收，淮河临淮岗、嫩江尼尔基、广西百色等重点水利枢纽工程投入运行，吉林哈达山、四川亭子口、西藏旁多等水利枢纽工程开工建设；长江中下游河势控制、黄河下游标准化堤防建设稳步推进；南水北调东、中线一期工程稳步推进，中线京石段实现向北京应急供水，辽宁大伙房输水工程正式通水，甘肃引洮工程、贵州黔中水利枢纽工程、西南中型水库等一批水资源配置工程和骨干水源工程开工建设；如期完成专项规划内6 240座大中型及重点小型、东部1 116座重点小型病险水库除险加固任务。全国共新建和加固堤防17 080 km，新增供水能力285亿m3。同时，民生水利得到全面发展。“十一五”时期农村水利建设步伐加快，农村水利服务"三农"和保障民生的能力明显增强。累计解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题，农村集中式供水人口比例由38%提高到58%；434处大型灌区续建配套与节水改造项目全面开工建设，80处大型灌区全面完成改造任务，中部四省139处大型排涝泵站更新改造全面完成，启动规划内99处大型灌排泵站更新改造，黑龙江三江平原、吉林引嫩入白、广西乐滩水库灌区等一批新建灌区开工建设，开展了850个小型农田水利重点县建设，全国净增农田有效灌溉面积5 000万亩（333.3万hm2）；建成了400个水电农村电气化县和一大批小水电代燃料工程，全国新增农村水电装机容量2 185万kW；开展了1 000余条中小河流重点河段治理和103个县的山洪灾害防治试点建设，启动了500个山洪灾害防治非工程措施体系建设；完成了《全国血吸虫病综合治理水利专项规划（2004—2008年）》确定的任务。

2.水利建设面临的挑战

我国的水利建设虽然取得了重大进展，但仍面临许多挑战，《规划》深入分析了水利建设存在的问题，主要表现在：

（1）水利基础设施仍然滞后于经济社会发展

随着经济的发展、人口的增加和生活水平的提高，以及生态环境的改善，要满足经济社会可持续发展和保障粮食生产安全，水利建设明显滞后于经济社会的快速发展。“十二五”期间及到2020年期间，是完善水利基础设施建设体系的关键时期，要适应国民经济社会的快速发展，水利建设任务十分繁重。

（2）抗御重大洪涝灾害能力不强

大江大河综合防洪减灾体系还不完善，部分江河缺乏控制性骨干工程，蓄滞洪区安全建设严重滞后；中小河流缺乏治理，全国约有70%的洪涝灾害损失发生在中小河流；对频发山洪灾害缺乏有效的监测和防御措施，因山洪泥石流灾害造成的死亡人数约占全国洪灾死亡人数的80%以上；小型水库病险问题突出，水闸老化失修严重；一些城市排涝能力严重不足，主要易涝地区农田排涝能力和沿海地区防御风暴潮能力明显偏低。随着全球气候变化与极端天气事件增多，严重洪涝灾害风险不断加大，增强防洪减灾能力的要求越来越迫切。

（3）水资源供给设施保障能力不足

城乡水源工程建设严重滞后，一些地区尤其是西南地区工程性缺水问题十分突出；水资源配置体系还不健全，不能满足水资源统筹调配需求，一些地区资源性缺水问题长期得不到解决，水安全保障程度与经济社会发展的要求不相适应；城乡供水应急备用水源严重缺乏、保障程度不高，特别是应对持续干旱和严重干旱的能力很低。随着城镇化、工业化和农业现代化同步发展，要求全面增强水利工程的供水能力和水资源统筹调配能力，提高抗御干旱和抵御风险的能力。

（4）水环境形势依然严峻

目前中国重点流域40%以上的断面水质没有达到治理规划的要求，主要水污染物排放总量明显超过环境容量。许多流域和区域水土资源过度开发问题突出，经济社会发展大量挤占生态用水，尤其是水资源短缺地区、生态环境脆弱地区的河道断流、湖泊萎缩、生态退化等问题十分严重。北方地区地下水普遍严重超采，全国已形成160多个地下水超采区，超采区面积达19万km2，年均超采200多亿m3，引发了地面沉降和海水入侵等环境地质问题，西北干旱区部分地区还出现了生态恶化等问题。随着经济社会的快速发展和人类活动的加剧，对水生态环境的压力不断加大，维系良好水生态环境、促进水资源可持续利用的任务更加艰巨。

（5）农村水利发展滞后

农田水利工程普遍存在标准低、老化失修和效益衰减等问题，小型农田水利建设更加艰难，保障粮食安全的基础还不稳固，农村水利发展改革很不适应社会主义新农村建设，农村水利的建设任务还十分艰巨。

简而言之，“洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板”。我国水利面临的形势更趋严峻，加快水利建设刻不容缓。

二、加快水利建设的总体思路

1.思路与方向

“十二五”期间及到2020年，是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，也是加快水利建设的重要时期。遵照2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，优先发展水利基础设施建设，补齐短板，提高水利支撑和保障能力，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

加快水利基础设施建设，重点是围绕基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系，从适应国民经济和社会发展的要求出发，适度超前规划和安排具有重大影响的水利基础设施，兼顾全面和重点，充分考虑水利基础设施建设的连续性和阶段性，加大建设投入，明确建设目标，健全工作机制，落实保障措施。

2.总体布局

遵照国家总体战略，根据不同地区的区域特点和现有基础条件，遵循统筹规划、合理布局、因地制宜、分类指导、突出重点、综合平衡的原则，水利建设总体布局既要兼顾经济社会发展和生态环境保护，也要体现不同地区的发展路径和特点。

西部地区重点围绕深入实施西部大开发战略的要求，开发资源优势产业和建设生态屏障，大力加强水利基础设施建设和水生态环境保护，缓解水资源对经济社会发展和生态环境改善的瓶颈制约；东北地区重点围绕全面振兴老工业基地、完善现代产业体系和建设国家粮食基地的要求，加快水利基础设施建设和生态环境保护，保障重点城市防洪安全、供水安全和粮食主产区灌溉用水需求，维护良好的生态环境；中部地区重点围绕重要城市、粮食主产区、煤炭能源基地和加工制造业基地建设，加强江河综合治理开发，完善水利基础设施条件，提高水资源节约保护水平，增强防洪减灾、水资源统筹调配、水资源和水生态环境保护能力，为中部崛起奠定基础；东部地区重点围绕优化开发、率先发展的要求，加快现代水利工程体系和管理体系建设，改善和修复水环境，进一步提高水利建设标准、安全保障能力与生态环境保护水平，率先实现水利现代化。

在确定大的区域布局的基础上，《规划》以流域为单元确定了流域发展格局与重点。

（1）长江流域

根据流域防洪、水资源与江湖关系的新变化，完善流域综合防洪、水资源合理利用和生态环境保护体系。加强荆江河段的河势控制与中下游河道的崩岸整治，加快城陵矶附近100亿m3蓄滞洪区安全建设，加强洞庭湖和鄱阳湖流域及汉江、嘉陵江、青弋江、水阳江、滁河等主要支流综合治理，加大中小河流与山洪灾害防治力度，逐步实施以三峡工程为核心的大型水库群联合调度，提高防洪减灾能力。加快南水北调中线一期主体工程和配套工程建设，加强重要城市、重要农业区和易旱区的水源工程与水资源调配工程建设，加强西南五省重点水源工程建设，增强供水安全保障程度，提高抗御干旱的能力。加强中下游粮食主产区大型灌区续建配套与节水改造以及低洼易涝地区的治理，实施大型灌排泵站更新改造，提高农业综合生产能力。加强三峡和南水北调等工程重要水源地和江河源头区的水资源保护与涵养，加强上中游水土流失区综合治理，加大南方红壤丘陵区崩岗治理力度，在保护生态的前提下积极开发水能资源，加强河口地区综合治理与保护，维护河道岸线稳定。

（2）黄河流域

针对“水少沙多、水沙关系不协调”的突出问题，构建流域防洪减淤、水沙调控、水资源高效利用与水生态保护体系。加强宁蒙河段治理，推进下游河道综合整治，开展滩区综合治理，完善流域防洪减淤体系；建设古贤等控制性枢纽工程，完善流域水沙调控体系，减轻下游河道淤积；加大以多沙粗沙区为重点的黄土高原水土保持生态建设力度。加强流域水量统一调度，大力推进节约用水，提高水资源利用效率，适时实施跨流域调水工程，提高流域水资源承载能力，合理配置水资源，保障重要城市、能源基地和粮食主产区的供水安全。严格控制地下水超采，加强上游地区水源涵养、保护与修复，保障下游生态环境基本用水需求，保护河湖湿地及河口生态环境，防治水污染。加强渭河等重要支流的综合治理。

（3）淮河流域

针对洪涝干旱灾害频繁、水污染严重等突出问题，以完善流域防洪排涝减灾体系、提高水资源供给保障能力、改善流域水环境为主要目标，进一步治理淮河。上游提高重点河段防洪标准，建设出山店等防洪控制性枢纽工程；中游加快行蓄洪区调整和建设，实施行蓄洪区及淮干滩区居民迁建，扩大河道行洪能力；下游巩固和扩大洪水出路，进一步提高洪泽湖的防洪标准。加快重点平原洼地和重要支流治理。加快南水北调东线一期主体工程及配套工程建设，按期完成东线治污任务，适时实施引江济淮和淮水北调等调水工程，提高水资源统筹调配能力，解决淮河流域及山东半岛干旱缺水问题，保障城乡供水安全。采取综合措施，加强水资源保护，防治水污染。

（4）海河流域

针对水资源短缺、河湖萎缩、地下水超采、防洪保障能力不足等突出问题，加大水生态环境保护与修复治理力度，着力提高流域水资源安全保障能力和防洪能力。结合南水北调、引黄等水资源配置工程建设，构建江河湖库水系连通体系；加快重点地区水源工程和供水工程建设，加强水资源统一调度，合理配置外调水、本地水资源，提升流域科学调度水资源的手段和能力，保障重点地区、重要城市、重要生态目标、粮食主产区的供水安全；加快转变用水方式，大力推行高效节水，加大非常规水源利用力度，着力推进节水型社会建设；加快实施首都水资源可持续利用规划，加强重要水源地、水功能区的水资源保护和水生态修复，以南水北调受水区地下水压采为重点，遏制地下水超采的趋势；加大水土流失区、生态脆弱区、平原风沙区治理。加强中下游骨干河道、重要支流治理和重要蓄滞洪区安全建设，保障重点地区、城市和重要基础设施的防洪安全。

（5）珠江流域

针对流域水旱灾害频繁、调控能力不足、河口咸潮上溯、局部地区水质恶化等突出问题，加大治理力度，合理开发和调配水资源，提高流域和区域防洪减灾能力、水资源调配和供水保障能力，保护和改善流域水资源与水生态环境。建设大藤峡等流域控制性枢纽工程，完善西江和北江、郁江、柳江等重要干支流防洪工程体系；继续加快重点地区堤防和海堤达标建设，推进重点地区中小河流重要河段治理，加强山洪灾害高危险区的防治，完善防洪减灾体系；加强水源工程建设，强化水资源统一调度管理，保障珠江三角洲及港澳等地区及重要城市的供水安全，推进大中型灌区及重要小型灌区建设；加强上游地区水土保持和石漠化、崩岗治理，防治水污染，保护高原湖泊和江河源头及河口地区的水生态环境。

（6）松花江流域

针对水资源调配能力不足、防洪体系不完善及黑土区水土流失等突出问题，加大开发治理力度，形成水资源调配体系，进一步完善流域防洪减灾体系，构建良好的生态环境。推进重点水源工程和区域引调水工程建设，增强水资源调配能力，保障主要城市和粮食主产区的用水需求；加强大中型灌区续建配套与节水改造，加快三江平原、尼尔基引嫩扩建一期等新建灌区建设，为新增粮食生产能力提供水利保障；推进节水型社会建设，不断提高水资源利用效益和效率；加快蓄滞洪区安全建设，加大干流及主要支流和中小河流治理力度以及涝区治理，提高重要城市和粮食主产区的防洪除涝标准；加强跨界河流整治和国土防护；加强水资源保护和黑土区水土流失综合治理，有效保护重要湿地，维护良好的水生态环境。

（7）辽河流域

针对水资源短缺、部分地区防洪能力不足和水生态环境恶化等突出问题，完善水资源合理配置与高效利用体系、水资源与水生态保护体系和防洪减灾体系。适时开工建设辽西北供水工程，构建流域和区域合理的水资源配置体系，提高中部城市带、辽西北和沿海地区的供水安全保障能力；全面加快灌区续建配套与节水改造，大力推进高效节水；加大沿海地区海水淡化、污水处理再生利用等非常规水源利用力度，提高水资源利用效率和效益；加强主要支流、独流入海河流和跨界河流整治力度，完善中下游及重要城市河段的防洪设施体系，提高防洪标准；加大重要水源地、重点河湖的水资源保护力度，加强生态脆弱河流生态修复及河口综合治理，改善流域和区域水生态环境。

（8）太湖流域

针对流域经济发达、河网密布的特点和水体流动性差、水环境恶化等突出问题，以流域水环境综合治理为重点，构建集防洪减灾、水资源调控、水环境治理三位一体的太湖流域水利综合保障体系。进一步完善利用太湖调蓄、北向长江引排、东出黄浦江供排和南排杭州湾的流域治理格局；加大引江济太的规模与力度，实施流域水资源统一调度，改善河湖连通条件，提高流域水资源环境承载能力；加强饮用水水源地保护和应急备用水源建设，合理布置城乡供水水源，强化水资源保护和综合治理，推进城乡供水一体化，提高供水安全保障程度；加强农村河道综合整治，改善水环境；提高水资源管理水平，推进流域水利现代化进程。

（9）东南诸河

针对区域经济发达、水资源相对丰富的特点以及洪涝灾害和风暴潮频发、水资源调控能力不足等突出问题，完善防灾减灾和水资源调控体系。对沿岸有重要城镇、重要经济区和人口聚集区的独流入海河流进行系统治理，提高重点地区和重点河段的防洪防潮能力；加强重点地区海堤建设，开展中小河流治理和山洪灾害防治，加快洪水和风暴潮预警预报系统建设；修建必要的调蓄工程和水资源配置工程，增强水资源调控能力，合理开发利用水资源，保障城市和重要经济区的供水安全，沿海地区和岛屿要积极开展海水淡化和海水直接利用；加强农村河道综合整治、水污染防治和水资源保护，加强山区水土流失治理和水资源保护。

（10）西南诸河

针对工程性缺水严重、山洪灾害频发和水土流失严重等突出问题，大力加强水利基础设施建设。蓄引提调结合，大中小微并举，加强水源工程建设，合理配置水资源，着力解决重点城市、重点地区和易旱地区的工程性缺水问题，改善人民群众的生活生产条件，提高供水安全和抗旱能力；加快洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的中小河流治理，加大山洪灾害防治力度，完善防洪减灾预警预报体系；加大重点地区水土流失综合治理和坡耕地改造力度，加强高原湖泊水资源保护和水生态保护；在保护生态的前提下积极开发水能资源；加强跨界河流整治。

（11）西北诸河

针对水资源短缺、生态脆弱、部分地区水资源开发利用过度等突出问题，加大治理和保护力度。大力推进农业高效节水，全面建设节水型社会，提高水资源利用效率，合理控制水土资源开发规模，严格控制地下水开采，保护生态环境；加快建设山区水库和引调水工程，合理开发利用跨界河流，统筹调配流域和区域水资源，提高天山北坡等重要经济区和重点城市的供水保障能力；继续加强塔里木河、黑河、石羊河等生态脆弱河流的修复治理，推进敦煌水资源合理利用和生态保护，统一调配流域和区域水资源，保障下游河湖湿地基本生态用水，修复改善生态环境；加强城镇、人口密集区和农田集中区域河流的防洪工程建设，有效应对突发性融雪洪水灾害。

三、主要建设任务的确定

实现“十二五”水利发展目标，必须全面加快水利基础设施建设，着力解决存在的突出问题，在水利薄弱环节、关键领域建设方面取得重大突破。《规划》根据相关专题研究、专项规划的成果确定并安排了“十二五”期间的水利建设主要任务，对于需要强调的任务还归纳了2个专栏进行细化。

1.突出加强防洪薄弱环节建设

加强防洪薄弱环节建设，着力完善防洪减灾体系，增强抵御水旱灾害能力，保障人民群众的生命财产安全，最大限度减轻洪涝灾害对经济社会发展的影响。《规划》从加快中小河流治理、加快病险水库（闸）除险加固、加强山洪灾害防治、加强重要江河支流治理、加快推进重点蓄滞洪区安全建设、继续加强大江大河大湖治理、积极推进流域控制性枢纽工程建设、加强海堤建设和跨界河流整治等8个方面对防洪薄弱环节建设的主要任务进行了安排，特别关注了中小河流治理、重要江河支流治理和山洪灾害防治。

2.大力发展农村水利

按照政府主导、群众参与、社会支持的原则，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题，促进城乡统筹发展和水利基本公共服务均等化。《规划》从加快农村饮水安全工程建设、加快推进大中型灌区和大型灌排泵站更新改造、大力推进小型农田水利建设、积极发展牧区水利、加大农村水电建设力度、开展农村河道综合整治和加快实施水利血防工程等8个方面对农村水利建设的主要任务进行了安排。

3.积极推进水资源配置工程建设

在保护生态环境和水资源高效利用的基础上，结合江河治理、区域引调水工程建设、水生态环境治理和修复，加强江河湖库之间的沟通和水力联系，构建科学合理的水资源配置体系，进一步提高重点城市和地区的水资源统筹调配能力，保障城乡供水安全。《规划》从完成南水北调东中线一期工程建设、建设一批重点区域水资源调配工程、推进重点水源工程建设、加强江河湖库水系连通工程建设和加快抗旱应急备用水源建设等5个方面对水资源配置工程建设的主要任务进行了安排，首次明确提出了江河湖库水系连通的任务。

4.着力强化水资源高效利用与节约保护

全面推进节水型社会建设，加快用水结构调整和用水方式转变，结合推进城镇化、工业化和农业现代化，大力推进农业、工业、生活节水，尤其是农业高效节水，加大非常规水源的利用力度，以水源地保护和综合治理为重点，加强水资源节约保护，不断提高用水效率和效益。《规划》从加快农业高效节水灌溉工程建设、大力推进城镇和工业节水、加强饮用水水源地保护、积极推进非常规水源利用等4个方面对强化水资源高效利用与节约保护的主要任务进行了安排，特别强调了规模化、高标准大力推进农业高效节水。

5.继续开展水土保持与水生态修复

坚持保护优先和自然恢复为主，加强水土保持重点工程建设，加快推进坡耕地综合整治、黄土高原淤地坝建设，加强水污染严重河湖、生态脆弱河流和地下水超采区的综合治理与修复，结合河湖水系连通工程，不断提高河湖健康保障能力，保护和改善生态环境。《规划》从加大水土保持重点工程建设力度、加强坡耕地综合整治和南方崩岗治理、加强生态脆弱河流湖泊和湿地水生态修复、加强水污染严重河湖的综合治理、加强地下水超采区修复治理等5个方面对水土保持与水生态修复的主要任务进行了安排，特别关注了坡耕地综合整治和南方崩岗治理。

6.切实抓好行业能力基础设施建设

全面加强监测、科研、管理等基础设施建设，大力推进水利信息化建设，以资源整合、信息共享为重点，加快防汛抗旱指挥系统、水资源管理系统、水利数据中心、水利电子政务、水利网络与信息安全保障系统等“金水工程”建设，夯实行业发展基础，提高水资源调控、水利管理和工程运行的信息化水平，以水利信息化带动水利现代化。《规划》从加快防汛抗旱应急管理设施建设、加强水文水资源管理基础设施建设、大力推进重大水利工程调度管理系统建设、加强水利单位管理基础设施建设、加强水利科技基础平台建设等5个方面对行业能力基础设施建设的主要任务进行了安排，强调要通过行业能力基础设施建设促进水利科技创新，全面提高水利科技水平。