高标准农田水利工程建设现状与思考

白美健， 刘群昌，江培福，穆建新

（1.国家节水灌溉工程技术研究中心（北京），100048,北京；2.中国水利水电科学研究院水利研究所，100048,北京）

农田水利建设滞后是影响我国农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确指出，“把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”，“突出加强农田水利等薄弱环节”，“大兴农田水利建设”。为更好地落实中央1号文件有关精神，财政部、水利部又联合启动了第三批400个小型农田水利重点县建设项目,其中在13个粮食主产区的第三批重点县中安排100个县，以重点县建设为平台，实施高标准农田建设示范。至此，全国农田水利重点县已达1 250个。各省在实施小型农田水利重点县项目建设过程中积累了不少成功的经验，同时也暴露出诸多问题。为了推进全国各地高标准农田水利工程建设又好又快发展，有必要在对各省高标准农田水利工程建设现状进行实地调研的基础上，分析其建设过程中获得的成功经验和存在的不足，结合实际情况，提出相应对策。

一、高标准农田水利工程建设现状

自2009年开始，财政部、水利部在继续组织开展面上小型农田水利建设的同时，决定启动小型农田水利重点县建设工作，年投入超过50亿元。全国各地以小农水重点县建设为平台，开展高标准农田水利工程建设。调研发现，由于地域差异，各地区高标准农田水利基本建设发展状况参差不齐，既有共性的问题，也有典型的值得相互借鉴的成功经验。

1.存在的问题

（1）高标准农田水利工程缺乏清晰的内涵

目前，从国家和行业层面来看，没有对什么是高标准农田水利工程下一个明确的定义，也没有对高标准农田水利工程的评价指标作统一规定。各地区社会、经济和气候条件及灌溉排水现状不同，对高标准农田水利工程的诠释也不同。灌重于排和排重于灌的地区、经济发达和经济欠发达的地区，对高标准农田水利工程的预期和内涵理解就存在明显差异。比如，有的地方提出应是“高产稳产、旱涝保收”；有的认为是“灌溉有保障、排水有出路、旱涝保收、节水高效”；也有的把高标准农田水利归纳为三部分组成，即“高标准的水源工程、完整的灌排体系、高标准的管理体制与机制”等等。正是由于这些认识上的差异和地区实际条件的差别，使各地区高标准农田水利工程评价指标的建设标准存在较大差异，导致执行部门和监管部门在对高标准农田水利工程建设项目进行验收评定时，没有统一的评价指标可依。

（2）高标准农田水利工程建设缺乏统一标准

高标准农田水利工程建设是高标准农田建设的核心内容，财政、水利、农发、农业、国土、扶贫和烟草等涉农部门的项目建设内容中，均将其作为重要内容之一，但在具体实施过程中，存在各部门、各行业项目实施标准不统一的问题。2009年，国家农业综合开发办公室颁发了《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准 （试行）》（国农办〔2009〕163号）；国土资源部 2011年颁布了《高标准基本农田建设规范(试行)》（国土资发〔2011〕144 号）；2012年，农业部颁布 《高标准农田建设标准》（NY/T 2148—2012）农业行业标准。以上标准均对高标准农田建设中的农、林、路、渠等建设内容规定了较为详细的技术要求，但受部门业务范围的限制，对于农田水利工程建设标准和投资标准方面的相关技术要求相对较粗。

各省（自治区、直辖市）在开展高标准农田建设工作中，结合当地实际出台了相关标准或技术手册。2009年江苏省人民政府印发了《江苏省高标准农田建设标准 （试行）》（苏政办发〔2009〕127 号），是全国第一个省级高标准农田建设标准。2011年，有5个省（自治区）政府陆续出台了高标准农田建设的标准或指导意见，包括《浙江省粮食生产功能区、现代农业园区农田水利建设标准 （试行）》（浙水农〔2011〕13 号）；《江西省高标准农田建设标准 （暂行）》（赣高标准农田组字 〔2011〕2 号）、《宁夏回族自治区高标准农田建设标准 （试行）》（宁农建指发 〔2011〕3 号）、《山东省人民政府关于建设“旱能浇、涝能排”高标准农田的意见》（鲁政发 〔2011〕46 号）、《四川省人民政府关于印发建设1 000万亩高标准农田工程规划纲要（2011—2015年）》 （ 川 府 发 〔2011〕9号）。总体来看，山东省和浙江省是从促进农田水利建设的角度出发，出台相应的指导意见；四川省是以促进粮食生产结合“再建一个都江堰”，实施田渠路三网配套的工程建设指导意见；江苏、江西和宁夏是从农业综合开发高标准农田示范工程的定义出发，出台相应建设标准。从政策细节上看，江苏等3个省提出的建设规范都是宏观指导性规范，宁夏提出的建设标准相对有一定的可操作性，从旱涝保收高标准农田建设、旱田基本农田建设、农业、林业、科技、管理等配套措施建设方面提出了规范性指导意见。由于各部门、各地方工作思路、出发点、自然条件、水土资源开发利用状况等因素不同，所制定的技术标准也不尽相同。

调研发现，各地对高标准农田建设积极性很高，但由于缺乏统一的建设标准，各地在规划设计、投资强度上，标准不一，参差不齐；上级组织和监管部门在验收和评定工程建设是否达到高标准时，评价指标选什么，各地区的指标值该如何取，没有统一的依据可参考；地方建设管理部门在对农田水利工程进行高标准设计时，不知道哪些指标该高，该高多少。因此，高标准农田水利工程规划、设计不规范，影响后续工程建设进度和质量。

（3）高标准农田水利工程建设缺乏统一规划

多数地区高标准农田水利工程建设缺乏统一规划，主要表现在两方面：一是建设资金缺乏统筹协调，二是建设区域缺乏整体布局。当前，农田水利工程建设资金渠道较多，各部门对农田水利工程建设的专项资金大多是分别规划、分别招标，部门间缺乏有效协调，不少项目盲目规划、盲目实施，造成资金实际使用效果较差，难以形成合力。项目区规划方面，多数项目区土地属于各家各户，水利工程建设用地由于涉及个人利益问题，协调难度较大，故许多项目区不管现状布局是否合理，都不再统一规划布局，项目建设主要在现有沟渠布置的基础上，对渠道进行衬砌、对排水沟进行清理整治、对调控和配水闸门进行修缮和重新配备等。从考察的部分重点县项目区来看，与非项目区的主要区别是渠道全部衬砌，渠道调控建筑物配套相对完整，但田间布局方面基本没有统一规划和设计，田间灌溉进水口的控制设施不配套，许多应该配套的机耕路、桥等布局不合理，使得农民因耕作进出田块不方便而将修好的渠道压坏。农田水利工程是一个多功能的系统工程，要实现高标准农田水利工程内涵中所涵盖的各项功能，合理的规划布局是基础。

（4）高标准农田水利工程施工质量缺乏保障

农田水利工程具有小而全、专业多、项目多、单项工程量小且分散在田间地头，工程建设、管理维护困难等特点，致使农田水利工程建设质量一直不尽如人意。实际调研结果表明，目前造成高标准农田水利工程施工质量监管难的原因有多方面：一是管理部门质量观念不强，认为农田水利项目技术含量低，对规划、设计、建设等各个环节的质量控制不严；二是工程管理人员人手不够，技术力量薄弱；三是施工队伍素质较低，施工方案和施工工艺落后；四是因为工程建设投资标准相对较低，且工程设计、施工、监理等相关费用并没有参照国家有关的政策规定支付，故工程的施工设计深度、施工技术力量的配备、施工过程的监理等难以得到充分保障，使得工程建设质量大受影响，经常出现今年修明年补的情况，不利于农田水利建设的发展。

（5）高标准农田水利工程运行管护缺乏长效机制

水利设施重建轻管的现象普遍存在，致使一些已建好的水利设施很快被损坏，难以发挥应有的效益。多数小型农田水利工程属于农村集体组织所有，由乡镇政府或村组集体管理，实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体的功能逐步退化，再加上农村人员大量外出打工，工程管护所需劳力和资金筹集困难，致使多数地方农田水利设施的管理流于形式，农田水利工程存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。另外，由于基层服务体系不健全，许多乡镇水利站并入了农业综合服务中心，水利员编制被大幅度精简，多数过去由乡镇水利站管理的小型水库灌区，现在只有一两人负责水利工作，且业务不固定，很难管理面广量大的小型农田水利工程，造成农田水利设施失管失修，甚至长期不能修复。

2.成功做法

尽管在高标准农田水利工程建设过程中存在各种各样的问题，但许多地方也积累了不少成功经验，有必要进一步沟通交流，相互借鉴。

针对现有土地多数已承包到户，打破原有农田格局进行重新规划难度大的问题，宁夏回族自治区的成功做法是在农田水利建设过程中对规划区域基本采用先丈量收回土地，然后重新规划布局，施工完成后再丈量有效耕地面积并分配到相关用户，使得工程所占土地做到了共同分担，避免因局部利益受损而造成建设工作受阻的问题。针对施工质量监管难的问题，河北等省大力推行农民义务监督员制度，通过农民义务监督员参与工程质量监督，加大受益群众的监督力度。山东省为确保工程质量，在农田水利工程建设过程中，十分重视技术支撑作用，编印了山东省小型农田水利工程建设技术手册和工程图集，指导工程设计施工。黑龙江省庆安县在整合各部门农田水利建设资金方面按照“渠道不乱、用途不变、各投其资、各记其功”的原则，县财政每年拿出近300万元资金作配套，整合水利、现代农业、农业综合开发、土地整理和新农村建设等各方面资金，在不改变资金性质和用途的前提下捆绑使用，做大资金投入效应，充分发挥资金整合使用效果。对于田间配水闸门等小型水利设施使用过程中出现不灵便、易被盗的问题，陕西省结合实际情况，对最末级配水口进行专门设计，采用预制的形式统一加工生产，使得配水闸门能启闭自如，大大提高了农民浇地时的方便程度。

三、高标准农田水利工程建设的几点建议

1.进一步明确高标准农田水利工程的内涵及建设标准

水利部作为农田水利工程的直接对口和主管部门，对全国各地的农田水利基本情况掌握最全，为了促进高标准农田水利工程又好又快发展，有必要在广泛听取地方管理者和水利专家意见的基础上，结合其他部门和各地有关高标准农田水利工程的建设标准，制定相应的高标准农田水利工程技术规范或建设指南，对高标准农田水利工程的概念和内涵进行统一规定。同时，基于大家认同的高标准农田水利工程的定性目标，提出一套统一的量化指标，并依据各地区实际情况确定相应指标的建设标准值。

2.进一步建立农田水利工程建设项目与资金的整合机制

当前，农田水利建设的投入渠道较多，财政、水利、农发、农业、国土、扶贫和烟草等部门都在安排与组织实施农田水利项目。各部门工作思路、建设重点不同，又缺乏统筹安排，资金使用分散，效益低于预期。因此，有必要采取有效措施，对涉及农田水利的项目资金进行整合，逐步规范资金投向，合理配置财力资源，集中力量办大事，增强农田水利资金的使用合力。从目前来看，县级层面的项目与资金整合要求最紧迫，成效最显著，各地已有一些成功的探索与实践。因此，建议县级政府组织相关部门编制各方认可的县级农田水利建设总体规划，制定县级农田水利建设项目与资金整合办法，建立部门协商机制，按照“统一规划、各司其职、渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排建设项目，切实推进各部门的水利建设资金整合,解决临时性拼盘式整合的问题。另一方面，国家在农田水利项目的投入方面也应该适当考虑从顶层开始整合，这样可以避免县级农田水利项目和资金整合过程中遇到的许多问题，同时也能提高基层办事效率。

3.进一步建立农田水利工程建设质量保障机制

造成农田水利工程建设质量缺乏保障的原因是多方面的，为了确保工程建设质量，首先，工程投资标准需要提高。现行的工程定额大多是20世纪90年代制定的，已经不适应市场经济和现阶段工程建设，需要修订完善各类工程的概算定额，提高工程概算的准确性和项目投资的科学性。其次，要实行全局规划、科学布局田间系统。要使高标准农田水利工程长效发挥其内涵所蕴含的各项功能，建设过程中必然要将集中连片的大片农田进行全局规划设计，剔除原有的杂乱无章的路、渠，合理布局新的、耕作效率高的路、渠、田埂，这样就会把原承包者的农田重新分割、划块，故需要国家或行业管理部门出台有关高标准示范农田工程项目占用耕地及索赔政策，或采取别的一些有助于工程规划布局顺利执行的可行措施。第三，完善施工质量控制体系。在建设施工过程中，严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制及产品质量检验等制度，切实考虑小型农田水利工程点多、面广、单项工程量小等不利因素，提高工程设计、施工、监理等取费标准，充分调动各参与单位积极性，推行农民义务监督员制度，切实保证工程质量。

4.进一步建立农田水利工程运行管护体制

健全的运行管护体制是保证农田水利工程发挥长效的关键。为了扭转小型农田水利工程重建轻管的现象，国家应根据农村劳动力大量长期外出务工，不可能再完全依赖农民投工投劳的形式来开展小型农田水利建设的现状。首先加大投入，加大各级政府对农田水利工程的扶持力度，制定农田水利工程运行管护定额和管护费用筹措办法；其次深化小型农田水利产权制度改革，大力扶持以农民用水户协会为主的农民用水合作组织建设，调动农民群众用水、管水和加强水利设施维护的积极性；第三加强公益性的基层水利管理机构和技术服务组织建设，调整农村水利资金支出结构，允许部分资金用于包括管理手段、信息网络、办公条件等在内的管理单位自身能力建设，以不断提高基层水管单位服务农田水利工作的能力和水平；第四尽快制定出台一部关于农田水利方面的法规条例，明确各级政府、社会组织、广大群众的责任，理顺和完善农田水利投入、管理、运行维护机制，使农田水利建设和管理逐步纳入规范化和法制化的轨道。

三、结 语

水利是农业的命脉，高标准农田水利工程建设是高标准农田建设的核心内容，是贯彻落实2011年中央1号文件的具体措施之一，是我国农田水利工作由传统农业向现代农业转换的重要标志。全国高标准农田水利工程建设调研结果表明，高标准农田水利工程建设已逐步得到各方面的重视和认可，并已在增产增效，提高农村水利设施基础保障等方面发挥了重要作用。但工程建设过程也存在各种各样的问题。因此，为了保证这项利国富民的民生工程健康稳步发展，建议水行政主管部门在了解工程建设现状的基础上，针对工程建设过程中存在的内涵不清楚、建设标准不统一、建设资金和项目缺乏统一规划、建设质量缺乏保障、运行管护机制不健全等问题，提出相应的解决办法，同时加强地区和行业间的交流与沟通，实现经验共享，带动高标准农田水利工程建设又好又快发展，充分发挥工程效益。

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