对开展城市总体规划水资源论证的思考

于义彬

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

为推进规划水资源论证工作，水利部于2010年11月印发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483 号），启动了规划水资源论证试点工作。2012年国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）中明确要求，加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作。城市总体规划，作为规划水资源论证的重要对象，是指导城镇总体规划发展规模、产业布局和发展方向的重要依据，直接牵涉到区域水资源的承载能力。在没有摸清水资源家底的情况下，盲目确定城镇的建设布局和发展规模，将可能严重影响未来城市发展目标的实现。因此，加强城市总体规划水资源论证，对保障城市总体规划的有效实施具有重要意义。

一、当前开展城市总体规划水资源论证遇到的主要问题

全国各地按照有关要求在城市总体规划水资源论证方面做了一些工作。2012年6月，四川省颁布了《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》（四川省人民政府令第258号），2012年8月，新疆下发了《关于开展规划水资源论证工作的通知》（新政办发〔2012〕150 号），其中均对开展城市总体规划水资源论证工作提出了明确要求。四川省绵阳、乐山、德阳三个市水务局联合市住房和城乡规划建设局下发了《关于开展规划水资源论证工作的通知》，其中要求城镇总体规划等规划，均应编制规划水资源论证报告书，规划水资源论证报告书的审查意见将作为审批规划的依据。截至目前，四川省已经完成了南充、自贡等8个地级市城市总体规划的规划水资源论证报告书的审查，正在配合相关部门开展资阳市城市总体规划的规划水资源论证报告书的编制工作。《唐山沿海“四点一带”地区总体规划水资源论证报告》《重庆两江新区水土片、龙盛片总体规划水资源论证报告书》《亳州市城市规划区水资源论证报告书》等也先后通过审查。浙江省、江西省等地区也陆续开展了城市总体规划的水资源论证工作。从当前全国部分地区开展城市总体规划水资源论证的工作来看，取得了一定的实践工作经验，也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.规划水资源论证基础工作薄弱

规划水资源论证工作是近年才逐步启动的新工作，虽然水利部于2010年发布了《规划水资源论证技术要求（试行）》，但通过实践，目前的技术要求还不能适应水资源论证工作的需要，报告书审查重点不明确，缺乏针对性和可操作性，水行政主管部门缺乏对规划水资源论证审查要求的监督管理手段，难以真正发挥水资源的约束和导向作用。

2.城市总体规划水资源论证与城市总体规划的涉水内容很难衔接

城市总体规划重点关注城市发展规模、经济发展规模、城市用地布局、城区的给水和排水工程建设等，有些内容是方向性和指导性的，因此使得城市总体规划水资源论证与城市总体规划的涉水内容很难衔接。如果仅仅回答或论证城市总体规划供水与排水又流于一般性的建设项目水资源论证，因此，尺度与深度不好掌握。

3.城市总体规划水资源论证的介入时机不恰当

目前，城市总体规划水资源论证工作，基本是在城市总体规划编制完成、待审批阶段介入，并没有在城市总体规划编制过程中介入，介入时机较迟。因此，规划水资源论证的意见很难在城市总体规划中落实，城市总体规划也很难根据规划水资源论证的建议进行调整，城市总体规划水资源论证难发挥其应有的作用。

4.与水资源综合规划很难协调

城市规划水资源论证原则上应与该区域的水资源综合规划协调一致，各省市的水资源综合规划一般以2005年为现状年，至今情况已发生重大变化，很多省水资源综合规划仍然未经正式批准，而当前城市总体规划水资源论证一般以2009年或2010年为现状年。由于现状年选取存在差别，在城市规划水资源论证编制中水资源总量、可利用水资源量、各类生产生活需求量就缺乏权威性约束，造成城市总体规划水资源论证中的用水效率指标与水资源综合规划中相应的控制指标衔接困难。

5.城市总体规划水资源论证与水资源管理“三条红线”控制性指标衔接困难

一方面，与“三条红线”相关的一系列基础性配套工作正在开展，具体成果尚未完成，如总量控制指标并未正式层层分解，某些地区，三条红线控制指标基本落实到省市，还没有落实到县镇。另一方面，城市总体规划的涉水部分内容，基本上是政策性、原则性、导向性或目标性的概述。仅仅就水功能区纳污红线来说，依据城市总体规划的论述，很难将论证区域内的污染物类型和总量核算清楚，这也给城市总体规划水资源论证和水功能区限制纳污总量控制红线的衔接，造成很大困难。目前，我国水功能区划按流域水系划分，不是按照行政区域划分。由于城市总体规划和水功能区划的区域划分体系不配套，造成水功能区划成果很难直接应用于城市总体规划水资源论证之中。因此，已完成的城市规划水资源论证仍然只停留在原则性要求上，并未与“三条红线”控制性指标严格挂钩。

二、准确把握城市总体规划水资源论证的技术环节

1.明确城市总体规划水资源论证的介入时机

城市总体规划水资源论证主要目的是保障城市布局与水资源条件相适应、城市规模与水资源承载能力相协调，提高城市总体规划编制的科学性，实现城市健康持续发展和水资源可持续利用的双赢。因此，在城市总体规划编制过程中，规划形成草稿时，及时介入规划水资源论证工作，明确规划水资源论证的早期介入原则，以充分发挥城市总体规划水资源论证的作用。

2.明确城市总体规划水资源论证的工作定位

城市总体规划重点确定城市的性质、定位、规模、布局等，涉水内容交待相当简略，规划的重点是中心城区、县城和重要集镇，而水资源具有流域和区域上的关联性，要分析城市供水水源的可靠性和排水的安全性，有必要对流域和区域的供用水情况进行梳理，分析城市发展与水资源条件的适应性。因此，在进行城市总体规划水资源论证工作时，需要认真分析城市总体规划报告，对涉水内容进行识别和梳理，根据城市总体规划目标和区域经济社会发展情况，结合流域和区域水资源规划等要求进行必要的分析和补充，科学分析水资源对规划的保障能力以及规划实施对区域或流域水资源的影响，从而实现城市总体规划水资源论证与城市总体规划涉水内容相衔接。

3.充分考虑与水资源综合规划的结合

水资源综合规划是今后一个时期内水资源开发利用与管理的基本依据，也是我国制定和颁布水资源管理“三条红线”的基本依据，应当作为城市总体规划水资源论证的基本依据。水资源综合规划的水资源配置方案是依据其编制时的国民经济和社会发展规划预测的需水量制定的，在进行城市总体规划水资源论证时，其国民经济和社会发展规划已发生了变化，用水水平和用水效率也可能发生变化。因此，城市总体规划水资源论证可以利用的是水资源综合规划的水资源分区、水源量及其可利用量的成果，水资源配置的原则和思路以及总体配置框架，但对具体的水量配置方案，宜根据新的国民经济和社会发展规划重新复核，必要时在遵循可持续发展原则的前提下，可对配置方案进行局部调整，并对其与区域流域的协调性、配置方案合理性和可行性进行分析。应充分考虑已经审批的各种专项水规划成果在城市总体规划区的水资源配置需求，对一些审批时间较长、且其水资源配置原则已不符合当前国家水资源开发利用和保护管理方针的专项规划，可适当进行水资源配置调整。

4.准确把握城市总体规划水资源论证内容

城市总体规划水资源论证应是城市总体规划的细化与深入，重点论证城市总体规划是否满足水资源配置与规划，是否存在取水、用水和污水排放的制约性因素。对城市总体规划中的涉水内容进行细化及分析，论证与涉水有关规划成果的符合性，提出水资源配置建议。应注重规划区的水资源现状分析评价及其承载能力，重点对规划水资源需求合理性，规划区的产业发展、项目布局等与区域水资源的协调性和适应性以及规划供水方案可行性和可靠性进行分析论证，同时应对规划实施后可能对流域或者区域水资源的影响进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良影响的对策与措施，以及规划调整的建议。由于城市用水户及其取用排水的性质存在较大的不确定性，预测的水量和排污情况不易把握，因此，应依据水资源管理“三条红线”指标，提出方向性和控制性的要求，分析与水资源管理“三条红线”指标的符合性。

5.城市总体规划水资源论证的主要技术路线

①了解城市总体规划在发展规模、产业布局、发展方向以及水资源需求方面的意向。②分析区域水资源承载能力，通过对现状条件下的来水、取水、用水、节水、退水分析，以及已经审批相关专项规划对水资源的需求，提出水资源的可利用量和水环境容量指标，分别按流域和行政区域两种单元进行承载能力评价。③按照相关取用水定额规范以及有关要求，针对城市总体规划中提出的人口、产业、产值、GDP等发展指标，对城市总体规划的需水进行预测或复核。④通过对城市区现状节水状况和潜力分析，提出城市总体规划建设区的产业取用水及节水潜力。⑤提出城市总体规划水资源配置方案，包括生活、生产、生态用水，重点研究多年平均情况，有条件时补充研究枯水年、枯水期情况。⑥城市总体规划退水总体方案的论证，包括退水方案与水功能区限制排污总量的符合性分析、城市现状及发展期污水处理能力分析、城市总体规划区退水与环境容量许可的符合性分析等。⑦城市总体规划水资源配置中存在的问题及对区域的影响论证，并提出水资源保护措施。⑧规划调整建议，包括因水资源的制约对城市总体规划的规模及产业布局调整建议、从城市供水安全出发提出城镇备用水源方案、对现状其他产业的布局优化、整合等。

三、积极推进城市总体规划水资源论证工作的对策与措施

1.将城市总体规划水资源论证纳入规划编制工作中

城市总体规划的审批职能部门尚未将城市总体规划中的水资源论证作为一个专门的规划论证环节，致使城市总体规划水资源论证工作总体较为被动。城市总体规划中对产业布局较为模糊，直接影响城市总体规划水资源论证中对水资源配置定额、合理性及退水问题的分析论证。建议在城市总体规划中，要求城市总体规划编制单位应将规划区内的产业布局进一步明确。目前，城市总体规划在阐述规划区的水资源问题时，只重视行政区域而不顾及流域单元的现象突出，一定意义上带来上下游水资源配置和管理关系的不协调。建议尽快组织完成四级水资源分区套县的水资源配置指标，加快水资源管理“三条红线”指标的分解，以指导和规范城市总体规划中的水资源论证工作。

2.加快出台《城市总体规划水资源论证技术要求》和城市总体规划水资源论证管理要求

一方面，规划水资源论证的技术标准，只有2010年11月水利部发布的 《规划水资源论证技术要求 （试行）》，但由于该技术不是针对城市总体规划而编制，论证内容设置缺乏针对性和操作性。因此，亟待出台“城市总体规划水资源论证技术要求”；另一方面，虽然水法和国务院的有关文件明确规定了城市总体规划的编制，应当与当地水资源条件相适应，并进行科学论证，但是由于缺乏操作层面的具体规定，还没有建立城市总体规划水资源论证制度，城市总体规划水资源论证工作还没有从全国层面得到真正落实。因此，亟需出台城市总体规划水资源论证的有关管理要求，或者水利部会同国家发改委、住建部等部门联合出台开展规划水资源论证工作的有关文件，来指导城市总体规划水资源论证工作。如果能从国务院行政法规或者全国人大立法的角度，建立规划水资源论证制度，将是推进城市总体规划水资源论证工作的最有效途径。

3.大力推进城市总体规划水资源论证试点工作

在正式下发城市总体规划水资源论证工作要求文件之前，建议通过经费补助、制度宣传等方式，大力推进城市总体规划水资源论证试点工作，提高各地对城市总体规划开展水资源论证工作的重视，并对城市总体规划水资源论证的关键问题进行研究和探索。通过召开试点工作座谈会等形式，扩大工作交流，不断总结论证工作经验，逐步促进城市总体规划水资源论证工作全面开展。抓好规划水资源论证审查专家、编制单位、审查机关的人员培训，提高规划水资源论证的工作水平。

4.加强城市总体规划水资源论证报告书审查

城市总体规划水资源论证报告书及其审查意见是城市总体规划审批的依据。按照城乡规划法，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。因此，对应城市总体规划审批权限，国务院审批的城市总体规划，其水资源论证报告书由水利部审查，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批的城市总体规划由省级水行政主管部门负责审查。同时，在审查中，应充分发挥流域机构的作用，由水利部审查的水资源论证报告书，流域机构负责初审。由省级水行政主管部门负责审查的水资源论证报告书，应邀请流域机构参加。

5.积极宣传城市总体规划水资源论证的必要性和重要性

各级水行政主管部门应积极向规划编制部门和政府主要领导说明城市总体规划水资源论证工作对城市总体规划实施的重要性，争取得到政府主要领导和相关部门的理解、认可和支持，没有开展城市总体规划水资源论证工作，就缺乏对城市总体规划在水资源方面的支撑条件，城市总体规划无法通过审查。同时，各地在推进规划水资源论证的进程中，积极争取将城市总体规划水资源论证的要求写进地方的部门文件、政府规章或者地方性法规中，对城市总体规划水资源论证工作做出明确具体的规定，从而从地方的角度进一步确立城市总体规划水资源论证的法律地位，为全国推进城市总体规划水资源论证工作奠定基础。

[1]水利部.关于开展规划水资源论证试点工作的通知[R].2010.