水利现代化规划编制几个问题的探讨

喻君杰

（江苏省水利工程规划办公室，210029，南京）

2011年，水利部选定在湖北省境内的汉江流域、江苏省和北京、宁波、大连、青岛、无锡、苏州、绍兴、中山等8个城市开展水利现代化试点工作，要求各试点地区编制水利现代化规划，指导水利现代化建设。水利现代化规划是新事物，如何合理把握规划定位、规划任务、规划目标，是规划编制中值得探讨的重要问题。

一、关于规划定位

规划定位是规划编制时首先需要解决的问题。规划定位不同，规划内容、成果体例、审批部门、实施途径会有很大的差异。水利规划可分为战略规划、发展规划、综合规划、专业规划和专项规划五类。其中发展规划属于国务院 《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中所称的国民经济和社会发展总体规划的专项发展规划，是国家、各地方行政区域或流域片水利发展的纲领性文件，规划期一般为5～10年。综合规划、专业规划、专项规划都属于技术支撑性规划，是针对防洪、除涝，水资源开发、利用、节约、保护、管理，河湖保护与管理，水土保持，城镇水利建设，农村水利建设，水利能力建设等专业领域编制的规划，或是包含若干专业领域的综合规划，其规划内容与深度满足《江河流域规划编制规范》等专业规范的要求，通常以编制规划以后的10～15年为近期规划水平年，以20～30年或更远一些为远期规划水平年，为发展规划提供技术支撑。专项规划是根据需要对水利发展的某一特定领域改革发展或工程建设的专项安排，规划期根据实施需要确定。

水利现代化规划是水利现代化建设纲领性文件和顶层设计，内容既包括防洪减灾、水资源供给、水生态保护、城市水利、农村水利等功能体系建设安排，也包括水利社会管理与公共服务能力、水利发展保障能力等保障体系建设安排，是水利全面发展的规划安排，具有明显的发展规划特征。同时水利现代化规划要根据区域自然条件、水利发展状况和经济社会发展战略布局，研究本区水利发展战略和发展模式，提出具有地区特点和阶段特征的水利现代化建设总体目标与布局，对较长时期的水利建设和管理具有指导作用，具有一定的战略性。因此，水利现代化规划可定位为具有战略性的水利发展规划。

对省级水利现代化规划，既要明确省级水利现代化建设的目标任务，具有可操作性，也要各地方水利现代化建设提出分类指导性意见，具有指导性。对规划范围较小、规划任务相对单一的市区、县域范围的水利现代化规划，也可以是发展规划和技术支撑性规划的结合体，其规划内容、深度和规划期安排满足《江河流域规划编制规范》（SL 201—1997）等专业规范、规程的要求。

二、关于规划期

水利作为国民经济的基础产业和基础设施，以及经济社会可持续发展的重要支撑，其现代化进程必须与经济社会基本现代化进程相衔接，适度超前安排，其规划期和规划水平年应与经济社会基本实现现代化相一致，或适当缩短或提前。

尽管水利现代化建设可以跨越发展，但总体看，我国大部分地区水利基础设施薄弱，现代水利管理制度尚未完全建立，水利发展保障能力不稳定，水利现代化发展模式需要探讨，水利现代化建设任务还很繁重，投资需求较大，短时期内实现基本现代化不太现实，规划期不宜太短。2011年中央1号文件提出了加大公共财政对水利投入的若干政策意见，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。各地也对扩大水利投入作出了政策安排。从用足政策、促进水利发展角度考虑，即便水利发展水平较高的地区，规划期也不宜太短。对目前经济社会发展水平不高，距离基本现代化目标较远的地区，可按经济社会现代化进程阶段性目标要求，确定水利现代化的阶段性建设目标，建议规划期不长于10年，并对实现基本现代化进行远景展望。对水利现代化试点地区，其规划期还要覆盖上级所要求的试点时间。综合考虑，水利现代化的规划期建议以5～10年为宜。《江苏水利现代化规划》确定规划期为2011—2020年。

三、关于规划任务

水利现代化规划任务要根据国家关于水利改革发展的总体要求，结合本地实际，根据规划定位安排，合理确定规划内容和规划深度。根据水利部《水利规划管理办法(试行)》，作为发展规划的水利现代化规划，规划内容宜覆盖防洪抗旱减灾、水资源开发利用和节约保护、农村水利、水土保持、水利政策法规、水利建设管理、农村水电、水文及水利信息化、水利科技与国际合作、水利人才开发等专业领域，并根据地方实际取舍。规划工作任务可包括：区域水利条件分析，水利发展现状评价及存在问题分析，经济社会发展水利需求分析，水利现代化内涵与发展模式研究，水利发展指导思想与基本原则研究，水利现代化建设规划目标及指标研究，各分区、各领域水利现代化发展总体布局研究，各专业和地区建设任务与措施研究，提出规划实施原则和总体安排意见，评价规划实施后对社会、经济、环境等方面的影响，提出规划保障措施。其中，规划重点建议包括：分析经济社会发展水利需求，找出水利发展短板，提出适合地方特点和阶段特征的水利现代化发展模式，明确规划目标、总体布局和重点措施，并提出保障规划实施的政策措施。

规划编制中，要落实国民经济和社会发展总体规划、主体功能区划、区域规划等上位规划的要求，与国土整治规划、城乡总体规划、生态环境建设规划、交通等重要基础设施建设规划等相关规划有机衔接，提高规划的前瞻性和协调性。充分利用已有流域、区域综合规划，以及防洪规划、水资源综合规划、水土保持规划、水功能区划及水资源保护规划等专业规划成果，在防洪减灾、水资源保障等策略选择、目标确定以及总体布局、骨干工程规模、实施时序安排等方面充分衔接，遵从国家流域、区域有关规划安排，加强综合研究，提高规划的技术可行性、损益平衡性和实施可能性。对技术性支撑规划基础薄弱的地区，宜从防洪减灾、水资源供给、水生态保护规划目标和重大布局等方面，按有关技术规范、规程深度要求，进行专门研究，达到规划设定的深度要求。

四、关于规划目标

水利现代化规划目标不同于一般水利发展规划、综合规划、专业规划目标，需要说清什么是本地水利基本现代化，如何评判水利基本现代化是否实现。作为研究，还需说明水利现代化的基本特征和什么是水利现代化。《江苏水利现代化规划（2011—2020）》的规划目标采取目标内涵、指标体系、进程标准和形象愿景四结合表述。

根据近年各方面的研究，总体认为水利现代化有以下几方面的特性：一是水利现代化是经济社会现代化的重要组成部分，必须融入经济社会现代化建设大系统，与相关领域现代化进程协调配合，并适度超前发展；二是水利现代化是动态发展的过程，基本实现水利现代化，是适应经济社会基本现代化要求而确定的水利发展进程中的阶段性目标；三是水利现代化具有明显的地域性，不同资源条件、不同经济社会发展状态，水利现代化建设的目标和任务也不同；四是建设水利现代化，需要全社会的通力协作、共同推进，需要广大公众的广泛参与、密切配合，水利现代化建设成果必须得到社会公众的广泛认同。

对什么是水利现代化，总体认为：一要形成科学的治水理念和治水思路，以科学理论指导现代化建设；二要形成安全可靠的防灾减灾和资源保障体系，为社会安全、经济安全、粮食安全、生态与环境安全提供基础保障；三要以先进的技术装备与信息化管理手段改造传统水利，采用先进、可靠、实用、经济、生态的技术方案建设水利，实现水利技术手段的现代化；四要采用依法管理和高效服务的现代管理方式，实现水利管理方式的现代化；五要形成掌握现代技术的高层次人才队伍和高素质职工队伍，为水利现代化建设提供核心保障。

什么是本地水利现代化，即本地水利现代化的目标内涵，是规划目标研究的核心。目标内涵应覆盖水利现代化的基本特征，体现国家水利发展方针和本地实际，凸显本地适宜水利发展模式，可从以下六个方面研究：一是安全保障方面，建成标准较高、功能完备、区域协调、能力可靠的防洪减灾工程体系，形成体制协调、机制灵活、应急有序、社会协同的水利综合保障体系，能持续有效控减水旱灾害损失；二是资源保障方面，形成符合区域资源禀赋条件与经济社会发展需求，具有资源配置优化、资源利用高效、资源承载合理、资源管理规范特点的水资源和河湖资源开发利用模式，能有效化解资源环境约束，为经济社会发展提供可持续的水资源保障；三是生态保障方面，树立健康河湖理念，实践流域综合管理，协调水土资源利用，打造具有水系畅通、水体清澈、水景优美、水陆和谐为特征的生态河湖工程体系，实现城乡河湖生态优美；四是城乡水利分类指导方面，建成标准较高、布局协调、功能齐全、集约利用、技术先进、装配施工、长效管理、服务到位的现代城乡水利工程体系和水利服务体系，形成适宜的城乡水利发展模式，为城乡现代化提供保障；五是水利良性发展模式方式，建成法规政策完备、规划设计科学、建设管理有序、资金投入可靠、消耗补偿及时、工程管理规范的水利工程建设和管理保障体系，保持河湖与水利工程体系的功能完备和能力完好；六是水利工程调控运行方面，利用现代技术改造水利工程和管理体系，形成信息齐全、预案完备、决策科学、调度优化、运行灵活的现代水利工程调度运行体系，实现水量、水质统一调度，流域、区域、城市统筹兼顾，有效发挥工程综合效益。

水利现代化的指标体系及现代化评判标准是规划目标研究的另一个重点。可根据本地水利现代化目标内涵，参照水利部 《水利现代化参考评价指标体系》，选择指标，设定权重，确定标准。要突出国民经济和社会发展规划中有关涉水指标及标准要求，体现水利保障作用。要反映国家、流域和上级关于水利现代化发展的基本要求，保证水利现代化体系的系统性、科学性，保证标准基本衔接，可以横向比较。更要反映地域性特点，保证指标体系有地方特色，各分项指标标准与现有流域、区域综合规划和专项规划对接，与“十二五”水利发展规划对接，保证目标适宜、协调、可达。还要注意指标的公认性、独立性，兼顾评价资料获取的可能性和简化工作的要求。可综合考虑分项指标评判、同类指标综合评判、全部指标综合评判来共同评价现代化进程，综合指标值体现现代化的总体水平，单项指标和分类指标综合值体现各个方面的水平，不能存在明显短板，同时现代化要得到社会的认可。《江苏水利现代化规划（2011—2020）》提出了六大类22项指标的现代化指标体系（每类指标设一关键性指标，见图1），当综合得分达到90分以上、单项指标实现程度达到80%以上（其中关键性指标达到90%以上）、人民群众对水利现代化建设成果的满意度达到70%以上时，即判定为基本实现水利现代化。

为便于宣传，促进全社会支持水利现代化建设，规划目标中还可提出水利现代化愿景，采用诗词化的语言，扼要表征地域特点和水利现代化建设成效。

[1]江苏省水利厅.江苏水利现代化规划（2011—2020）[S].2012.

[2]水利部.水利规划管理办法（试行）（水规计〔2010〕143 号）[S].2010.

[3]江苏省水利厅.江苏省水利规划管理办法（试行）（苏水计〔2008〕122 号）[S].2008.

[4]中国水利现代化研究课题组.中国水利现代化的内涵及其评价指标体系[J].中国水利,2004(4).

[5]顾浩.中国水利现代化研究[J].水利水电技术,2004(1).

[6]李原园,石海峰，等.试论中国水利现代化[J].水利规划与设计,2001(1).

[7]张海涛,谢新民,杨丽丽.水利现代化评价指标体系与评价方法研究[J].中国水利水电科学研究院学报,2010,8(2).