陕西——强化建设管理 突出减灾效益

薛建兴

（陕西省水利厅，710004，西安）

陕西省地处西北地区东部，以秦岭山脉为界，分为黄河、长江两大流域，陕南以秦岭山脉为主，海拔1 500～3 000 m，山大沟深，层峦叠嶂，年均降雨量800～1 600 mm；关中陕北海拔从300 m逐步过渡到1 500 m，梁峁沟壑丘陵区居多，以土石山为主，年均降雨量500～700 mm。全省山丘区面积16.19万km2，占总面积20.56万km2的78.7%。受特定地理位置和特殊自然环境的影响，汛期暴雨洪水高发频发，山洪灾害一直是困扰全省防汛安全的难题，严重威胁着人民群众的生命财产安全，也给全省经济社会发展带来严重影响。

一、山洪灾害的成因及特点

山洪灾害主要是在特定的自然地理环境和特殊的地形条件下遭遇极端天气事件导致的自然灾害，降雨是诱发山洪地质灾害的直接因素，地形地质是发生的物质基础，不合理的人类活动加剧了山洪地质灾害的发生和危害程度，超标准暴雨山洪是造成灾害很难防御的重要原因。山洪灾害具有区域性、季节性、突发性和致灾性的特点。

1.分布广泛，区域性强

陕西省山洪灾害的空间分布与降雨和地形地貌密切相关，陕南秦巴山区、渭河以南秦岭北麓、渭北黄土塬区、陕北白于山河源区、黄土丘陵沟壑区、黄河沿岸土石山区等是山洪地质灾害的多发易发区。2010年夏季，在陕南、关中地区的大部分区域发生了6次大范围、高强度的暴雨洪水，引发部分中小河流漫溢溃决、中小水库出现险情和局地山洪、泥石流等灾害。

2.发生频繁，季节性强

据不完全统计，新中国成立以来全省发生山洪、地质灾害2 400多次（处），平均每年达40次（处）。其中溪河洪水灾害1 534次，泥石流灾害352次，滑坡灾害514处。进入21世纪以来 ， 2000年、2002年、2003年、2005年、2007年、2010年都发生了严重的山洪灾害，造成了惨重的人员和经济损失。山洪灾害在季节上存在极端不均匀性的分布，每年主汛期是山洪灾害多发期，受灾损失占全年总损失的95%以上，且在同一流域、同一年份可能发生多次山洪灾害。

3.来势迅猛，突发性强

山洪灾害多发生在山大沟深地区，洪水来势猛、水位涨幅快、洪峰流量高，导致山洪灾害的突发性，成灾非常快。1977年8月1日晚至2日凌晨，陕蒙交界毛乌素沙漠10小时降雨量达1 050 mm，是迄今为止我国沙漠地区的最大暴雨；1998年7月9日晚至次日晨，陕南丹凤、商南县6小时40分钟降雨量超过1 300 mm，为世界罕见的特大暴雨；2002年6月9日，汉江支流子午河两河口水文站6分钟水位涨幅达1.46 m，12分钟涨幅达2.6 m；旬河柴坪水文站流量从550 m3/s上涨到5 490 m3/s仅有18分钟；2012年7月21日，黄河支流皇甫川水文站6分钟流量猛增至2 800 m3/s。

4.灾害极大，致灾性强

局地突发短历时暴雨极易在山丘区沿河溪沟引发山洪、泥石流灾害，瞬间冲毁农田、房屋、堤防、库坝、道路、通信设施等，侵吞人员、牲畜和财产。新中国成立以来，全省平均每年暴雨洪涝灾害直接经济损失达到8.05亿元，约相当于同期财政收入的9%；全省平均每年有近50%的县（市、区）、8%的人口受灾，平均每年有3.6万间房屋倒塌，对社会生活、生产环境以及人员安全、灾民安置等带来一系列社会问题。

二、山洪灾害防治建设与管理的做法

近年，陕西省始终把山洪灾害防治作为防汛减灾工作的最紧要任务来抓，按照 《全国山洪灾害防治规划》，全省 107个县（市、区）中有 98个列入了全国山洪灾害防治县级非工程措施实施计划，项目涉及10个地市1 331个乡镇10 882个村，基本覆盖了全省山洪灾害的多发易发区。2012年汛前，全省2010年度34个县的山洪灾害防治非工程措施项目全部建成，并通过初步验收，在汛期发挥了显著的预警减灾效益，2011年、2012年64个县区项目正在建设中，将在2013年汛前全部投入运行。主要做法是：

☞ 关键时刻：2012年7月，陕西西乡县

2012年7月，汉中市西乡县突降暴雨，堰口镇元坝村利用村级预警广播紧急呼叫，同时利用手摇报警器、铜锣等发出紧急警报，居住在河边和低洼地带的500多人安全转移无一伤亡；白勉峡镇马家湾村主任邓兴华利用手机向预警广播发出预警信号，将在睡梦中的群众叫醒转移后不久，4户房屋即被山洪冲毁，多间房屋进水受损，避免了人员伤亡。类似的事例还有镇巴县三元镇、城固县橘园镇等。据不完全统计，2012年汛期全省共紧急撤离转移人员9.3万余人，山洪灾害造成的人员伤亡为近年来最少。

1.切实加强组织领导

陕西省委、省政府高度重视山洪灾害防治工作，主要领导多次作出重要批示。省防总按照国家防总的总体部署及省委、省政府的指示要求，把非工程措施建设作为提高防汛抗洪综合能力、确保山区群众生命安全的重要措施来抓，省防总领导听取工作汇报，协调成立了由省水利厅牵头，省财政厅、省国土资源厅、省气象局参加的省级项目建设领导小组和办公室，多次主持召开协调会，明确责任分工，抓好统筹协调，项目各市、县区也都成立了相应的领导机构和项目建设办公室；切实落实地方行政首长负责制，逐级签订目标责任书，专门举办全省县级防汛抗旱行政责任人培训班，把山洪灾害防治作为重要内容专题培训，进一步夯实责任、严格标准、明确要求。

2.突出山洪防御重点

多年与山洪灾害斗争的实践使我们认识到，山洪灾害防御的重心在基层，特别是点多面广的乡村，故从方案设计开始就按照“纵向到底、横向到边、户户皆知、人人明白”的总体思路，把群测群防体系建设和普及山洪灾害防御知识作为项目的重点，对每个受威胁的村配置自动和传统方式相结合的监测预警群测群防体系，成立村级山洪灾害防御指挥所，编制简单实用的防御预案，将村、组、户责任层层落实到位；在人口数量较少的村配置报警雨量器和传统的人工预警设备，实行联户叫醒制度。同时，通过广泛宣传，强化群众的防灾减灾意识，提高防御山洪灾害的能力。

3.严把项目建设质量

按照“统一建设管理、统一技术标准、统一招标采购、统一防汛标志”的“四统一”原则，根据项目法人责任制等“四制”要求，严格准入门槛，采取公开招标方式择优选择供货单位和施工企业，严格限制投标单位的中标数量；按照陕西省的项目建设和资金管理办法，由省上统一编制实施方案，使全省项目建设内容、技术标准、设备选型、功能要求、配置数量等都能按照国家大纲和技术要求执行；对简易报警雨量器、自动站、无线预警广播、平台软件、小流域预报软件等5项核心的软硬件由省上统一招标，既保证了监测预警系统与平台的建设质量，又节约了建设资金。

4.分级落实配套资金

项目建设中，贫困县区的配套资金是影响建设进度的关键因素。按照中央财政补助和地方落实配套的原则，项目建设资金分别由中央财政补助平均每县400万元，地方配套落实平均每县200万元。为确保市县配套资金的落实，省级财政补助平均每县110万元，市、县财政配套平均每县90万元，并按各县区经济实力分为三级，依次递减资金配套比例，有效减轻了贫困县区配套资金的压力，促进了市县配套资金的落实。

5.加大督察奖惩力度

为加快推进工程建设进度，一方面通过组织项目所在市县考察学习先进省的建设管理经验，分级组织召开项目建设启动会、推进会、督察会和现场会，将山洪灾害防治纳入市县防汛目标责任考核，建立旬、月进度统计通报制度和山洪灾害防御责任追究制度等方式，全面督促项目建设进度和质量；另一方面采取以奖代补措施，对建设工作重视、积极性高、组织得力、建设质量好、发挥防洪减灾效益明显、配套资金落实情况较好以及山洪灾害严重、县级财政困难的县区重点予以奖励，有效调动了相关市县抓项目建设的积极性。

6.提前介入强化培训

为确保建成后的山洪灾害预警系统防办人员能尽快熟悉操作，在汛期发挥作用，一方面要求项目各县防办工作人员全程介入整个施工过程，另一方面把人员技术培训作为工程验收的一项重要指标。县区防办人员监督施工的同时掌握设备性能、学习调试操作，建设完成后设备方再进行系统的技术培训与答疑，初步解决了防办人员不懂不会的问题，确保了项目建成一处、验收一处、投入试运行一处、发挥减灾效益一处。仅2012年汛期，就向中央、省上报雨水情信息82.86万条，信息量名列全国前茅。

三、非工程措施预警减灾效益明显

从2012年全省已建成山洪灾害非工程措施试运行情况来看，防汛抗洪的综合效益突出，预警减灾成效尤为明显，深受山洪灾害易发高发区群众的欢迎，汛后群众兴奋地说：山洪灾害非工程措施，就是我们的保护伞，以后下再大的雨我们也不用提心吊胆整夜不敢睡觉了！

同时，也得到了国家防办的充分肯定，《防汛抗旱信息》3次刊发了陕西省的做法。

1.有效减少了人员伤亡

在2012年全省建成的34个县区非工程措施，共提前向暴雨洪水影响区的184个乡镇、856个村组发布预警短信13.6万余条，启动预警广播3 486次。

2.雨水情自动监测点覆盖率大幅度提高

项目实施前陕西省仅有部分县区的个别地区有自动监测站，对信息的了解掌握程度远远不能满足山洪灾害防御和防汛工作需求，通过项目建设，实现了所有乡镇、重点防御地点基本覆盖，自动监测点覆盖率从以前不足30%达到目前的75%左右，有效解决了快速掌握雨水情信息的问题。

3.防汛决策指挥系统更加科学完善

自动水雨情监测站点覆盖范围广、密度大，不仅有效解决了基层“群测群防、各自为战”的决策指挥问题，而且中央、省、市、县各级防汛部门可以及时快速掌握江河水势变化趋势，提前采取有效应对措施，使防汛工作决策更加科学、应对更加自如，防汛科学化水平大幅度提升。

通过2012年与山洪灾害斗争的实践，深刻认识到，山洪灾害防治非工程措施，是抗御山洪灾害、最大程度减少人员伤亡的最有效措施，是提高全省防汛抗洪信息化、科学化水平的最有效途径，是党中央、国务院一项费省效宏、惠泽民生的德政工程，成效显著，群众欢迎。各级党委、政府和水利、防汛部门仍要高度重视，把实事办实，好事办好，进一步加强探索研究，加大投入力度，加快扩展完善，进一步提升防灾减灾效益；要牢固树立以人为本、生命至上的防汛理念，坚持以防为主、防治结合的原则；要坚持非工程措施与工程措施相结合，专业预防与群测群防相结合，应急转移和避灾安居相结合，项目建设与运行管理相结合的防御思路，确保系统长期稳定发挥防灾减灾效益，把山洪灾害损失降到最低。

[1]陕西省水利厅.陕西省山洪灾害防治规划[R],2008.

[2]陈文军.陕西省山洪灾害防治实践与思考[J]中国防汛抗旱，2011（2）.