水利工程施工突出问题治理探讨

吴正松，秦增忠

（淮河工程有限公司，221009，徐州）

近两年，中央集中开展了工程建设领域突出问题专项治理工作，其内容涉及工程招标投标、建设管理、工程质量和安全生产以及资金使用等多个方面，目前已取得了预期成效。但是，水利工程具有施工战线长、占地面积大、涉及人员多、联系部门广等特点，经常会遇到类如征地赔偿、文物发掘、税务缴纳等众多棘手问题。如果这些难题不能及时得到有效化解，不仅会影响工程进展和工程效益的发挥，而且还可能会给社会稳定和工程防汛等工作带来巨大的压力。

一、依法履行征迁义务，努力消除制约工程进展因素

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）对征地拆迁、移民安置工作的责任单位（一般为县级以上地方人民政府）、程序作出了明确规定，但是在实际工程实施过程中，很多责任单位对这项工作缺乏重视，既不提前宣传，也不组织专题研究。由于不宣传，施工单位进场后很长时间内，当地群众还不知道征地范围和赔偿标准，群众继续在已征土地上种植庄稼，导致迟迟不能交地，开工时间一拖再拖；由于责任单位的不重视，项目法人虽然倾力为之，但是，征地拆迁工作得不到当地政府的支持，项目法人每走一步都十分艰难，“征地难、开工难”便成了很多施工单位难解之题。

水利工程建设中，拆老堤筑新堤的项目时常有之，一般都计划在特定年汛后（如10月）开工，但是常常因征地赔偿工作不力，有时会拖到次年的汛前（如2—4月）才开工，造成工期压力增大，因为抢工，规范细致的质检工作也很难施行，无疑给工程质量留下了隐患；如果雨季、汛期提前到来，汛前完不成施工任务，那么将给沿岸人民带来恶劣后果。

因此，负责征地、赔偿工作的地方政府部门，一定要严格按照国家的法律、法规办事，及时公布赔偿标准和征迁、赔付数量，让群众了解全情；要坚持“专款专用、赔付及时、违者必究”的原则，杜绝任何侵吞、挪用、挤占、克扣、缓付款项等行为出现，切实把因征地、赔偿工作不到位而引发的、可能导致施工停滞的潜在危机消除在萌芽状态。另外，项目主管单位（或建设单位）也要充分发挥协调与监督职能，与地方政府一道形成合力，把征地赔偿工作实施好。同时要建立健全实时监控和责任追究制度，要及时发现问题，并在第一时间把在征迁工作上发挥不出色、业绩平平的领导干部从征迁岗位上调离开来，让征迁工作始终处于既有建设单位监督协调、又有地方政府作保障的可控状态。

二、解决前期遗留问题，为后期工程营造和谐环境

水利征迁及移民经历了不赔偿、部分赔偿和到现在的“前期补偿、补助与后期扶持相结合”的发展过程。随着当前改建、扩建、加固工程的不断兴起，前期不赔偿、少赔偿及后期扶持不到位的项目已逐渐引起部分群众的不满，也因此造成一些水利工程施工矛盾重重、止步不前。

本着共建和谐社会和大兴民生水利的理念，这类问题的解决可从三个方面着手：一是一期工程结束后，凡是经有关单位或部门研究后作出过承诺的赔付事项，应由原承诺单位把承诺意见提交当地政府或有关单位，以期讨论逐步解决，不能无限期地搁置问题，更不能把问题带进下期工程；二是在后期工程规划时，应充分了解前期遗留问题的情况，按《条例》要求，“广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时，应当采取听证的方式”，以此编制移民安置规划大纲，在后期项目中把前期遗留问题解决掉；三是可以采取给失去部分或全部田地、住房的家庭办低保、找工作、盖新房等后期扶持的办法解决。只有把这些民生问题彻底解决，群众才会相信政府，政府实施的民心工程才能真正得到群众拥护。

三、根治非法分包势在必行

当前水利工程非法分包、转包在一定范围、一定程度上确实存在，形式多样，归纳起来主要有：企业自找队伍的、外面借资质挂靠的、建设和监理单位指定分包的、地方黑恶势力抢活的、极少数地方政府或协调部门要求切块的等等。非法分包会造成施工单位的管理出现偏差，引发一定社会问题。首先，非法分包队伍是一种松散的组织，其人员均没有经过严格的职业培训，他们既没有专业技术，也没有从事水利工程施工所必备的质量、安全意识，他们生产出来的工程产品将不可避免地存在着一定甚至是致命的缺陷，很难经受得住洪水的考验。二是，非法分包工头通常是以赚钱为唯一目的，没有社会责任感，一方面迟迟不发农民工工资，甚至携款远逃造成群体上访事件，导致局部社会不稳，另一方面，所雇农民工均未购买任何社会保险，一旦他们因工负伤，不仅得不到及时救治，而且工伤赔偿和后期生活费用均无着落，把不少家庭引向了困难的边缘，也把包袱扔给了社会。三是，面对人情队伍，施工单位无法做到严格管理，致使施工控制很难到位，各项目标难以实现。四是，由于非法分包大军进入工程施工市场并参与竞标，导致局部市场混乱，很多正规企业难以中标，或者即使通过外借资质中标也只能提取到微薄的管理费用，活跃在施工一线的主要是那些非法分包和挂靠的队伍，真正形成了一种“分包队伍成骨干，正规企业靠边站”的不良局面。因此，非法分包势头要坚决予以遏制，恢复正规企业应有功能和应承担的社会义务，让所有水利工程建设都有相应资质的合法企业来承担，从而创造出符合设计要求的水利产品。

四、用合法有效手段排除阻力，变被动为主动

1.处理好工程施工与文物发掘、保护的关系

水利工程施工中遇到文物司空见惯，大量的工程实践表明，在很多看似因文物发掘而耽误了工期的实例里，有不少却是因为极少数文物发掘人员利用了工程管理人员对文物法了解不深而钻了空子。通常有三种情况：一是认为只要施工中发现文物，就意味着会有人主动送钱上门；二是认为只要发现了文物就有权要求停工；三是认为只要发现文物，建设单位就必须立即出资，否则复工将遥遥无期。上述三种情况导致的严重后果是，在并无文物或文物级别不够保护的情况下，一些文物行政部门依然强行要求长时间停工，逼迫建设单位交钱放行。其实文物法已经说明，文物行政部门在接到发现文物报告后提出处理意见的最长时间只有15天，同时第三十条提到，“确因建设工期紧迫”，“对古文化遗址、古墓葬急需进行抢救发掘的”，由“有关文物行政部门组织发掘，并同时补办审批手续”，这就是说，如遇防汛任务紧的重大建设项目，文物抢救性发掘方案要排在第一位，随后立即同时进行抢救性发掘和手续补办工作，而不是先办手续后发掘，更不是被动等待。只要施工企业能与文物行政部门保持友好沟通和密切配合，并坚决按规定开展施工，那么就一定能实现工程预定目标。

2.打破极少数供电部门的行业垄断行为

水利工程常常远离村镇，无论是“三通一平”还是“七通一平”，通电都必须先行，其方案和费用一般在工程设计中都已载明。可是，很多项目每到实施时总有一些供电部门找借口予以拖延，目的就是寻求高额价格。

对于中小型水闸、泵站工程，因为其电气设备相对简单、普及，受到不少供电部门的青睐，他们首先考虑怎样把型号接近的废旧闲置设备通过简单的整形、修理用来以旧充新，牟取利益，一旦手头确实没有货源时，便及时把商机传与其熟悉商家；其次，竭力争取设备安装任务，获取暴利。之所以能在设备供应、安装上面如此轻松得手，正是因为他们在电气设备方案评选、鉴定、验收等方面享有了无人能比的特权。

打破极少数供电部门的行业垄断行为，依据有三：一是电力预算定额是电力、电气安装费用编制的标准，任何人不得突破；二是国家法律、法规是维护预算执行、打击各种违法行为的有力武器；三是工程建设人员要及时向有关机关报告、反映外界插手、干扰工程建设活动的人与事，决不姑息纵容。

3.充分发挥纳税工作推进剂作用

水利工程施工应缴纳的营业税税率是由建设项目所在的位置所决定的，一般分市区、城镇与乡村三种不同情况。但是，当工程处于城乡接合部或者说一部分在城镇一部分在乡村时，营业税税率就很难确定，可以想象，税务部门想往高靠，施工企业当然要合理避税，一时间税务部门与施工企业很难达成一致意见。又如，当水利工程位于省（市、县）界时，就会出现省（市、县）之间争夺税源的问题，无论在哪个地区，税源、税款征收都无时不牵动着政府的神经，如果在自己家门口的施工营业税款部分或全部流失他乡，这是任何政府部门都不愿意看到的。如果此时施工单位偏向于任何一方，都可能招致另外一方不再继续支持、配合工程建设的严重后果，那么这时纳税工作就将成为施工的阻碍。当出现这些问题后，应由建设单位作为牵头人，根据在各省（市、县、城、乡）范围内工程占地面积、战线长度、工程量大小、施工复杂程度、工程对环境的影响以及各方对工程贡献率等指标的不同，确定在各地应纳税的比例，确保公平公正，纳税工作变成加速工程进展的推进剂。