长沙市节水型社会建设的实践与探索

张前明，胡伟升

（湖南省长沙市水务局，410000，长沙）

一、长沙市节水型社会试点建设现状

1.节水型社会建设的必要性

湖南省长沙市地处亚热带季风湿润气候区，全年降水比较充沛，多年平均年降雨量1 508.3 mm，全市多年平均年本地水资源总量96.19亿m3，多年平均年过境水资源量703.6亿m3。但受自然和人为因素的影响，水滥、水少、水脏、水土流失等问题日益严重，水旱灾害频繁发生，局部水域水环境逐渐恶化，水资源供需矛盾日益突出。节约用水、保护水环境的意识极为薄弱，水资源合理利用和保护形势非常严峻。

（1）季节性缺水严重

据统计，2007年全市江河断流达109条，水库水源干涸268座，山塘干涸6.566万处，全市旱情涉及108个乡镇，农作物受灾面积达10.424万hm2，农村饮水困难涉及1 238个村民组共14.56万人，长沙、望城、浏阳、宁乡等城市供水都面临着极大的危机。近几年，长沙市进入枯水期的时间愈来愈早，持续时间愈来愈长，水位愈来愈低，每年都必须从上游东江调水才能保证正常用水。

（2）水资源利用效率低

长沙水资源利用方式粗放、用水效率不高的问题比较突出。与国际先进水平相比，2007年长沙每万美元GDP用水量为1 100 m3，是世界平均水平的1.3倍，是国际先进水平的3～5倍；万元工业增加值用水量177 m3，约为发达国家的5～10倍；农田灌溉水利用系数平均不到0.5，低于全国平均水平,远低于以色列、法国等先进国家。

（3）水污染问题突出

由于城市污水处理设施建设滞后，工业废水排放达标率低，大量废污水未经处理直接排入江河湖库，许多河段远远超过水体的纳污能力，造成了严重的水污染。有25%的城市供水水源地水质未达标，其中还有一部分有机污染物含量超标。重点污染源企业废水排放口61个，废水排放总量每年达2 802万t，生活污水排放总量为13 972万t；由于农村畜牧业发展，牲口粪便没有处理，直接排放到农田、河道，造成农村污染严重，造成河道内水体污染，市水环境监测中心每月对全市14个代表性断面进行监测，出现劣Ⅴ类的占80%。

（4）水资源开发潜力有限

长沙水资源总量中，扣除最低生态环境需水和人类难以控制利用的洪水，水资源开发潜力有限。目前，全市已有各类水库630座，适合修建水库的地方已不多。虽然湘江干支流尚有一定的开源潜力，但新建供水工程涉及的移民、环境保护等问题也越来越复杂，开发难度大，成本高。

（5）管理体制不顺

由于长沙市水务一体化管理体制尚未形成，相关涉水事务城乡分割、部门分割，城乡防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等行政管理职能相互交叉，权责不清，难以协调，这与节水型社会建设的要求明显不相适应，致使水资源优化配置滞后，管理难以到位。

作为长株潭“两型社会”建设的重点区域，根据长沙市水资源供需的实际情况，使有限的水资源得到科学、高效的利用，更大地创造经济、社会效益和优良的生态环境,已是一项紧要的战略任务。以节水型社会建设试点为平台，大力开展城乡节水和水资源保护，在全社会建立有序的节水管理体制和运行机制，推进水务管理体制改革，实现水资源的统一管理，显得十分必要。

2.试点开展概况

2007年，国务院批准长株潭城市群为资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。为了向长株潭城市群“两型社会”建设提供可持续利用的水资源保障，2008年年初，长沙、株洲、湘潭三市分别以市政府的名义向水利部申报节水型社会建设试点城市。4月，水利部批准长株潭三市为第三批全国节水型社会建设试点城市，试点期为2009—2011年。3年来，长沙市节水型社会建设试点工作取得了阶段性成果：深化水务体制机制改革；发挥水价经济杠杆作用，不断加强用水管理制度建设；推进法规标准体系建设；重视示范项目工程建设；打牢节水型社会建设根基。

二、节水型社会建设“长沙模式”创建的主要经验

1.体制改革

长沙市将供水、排水、污水处理等职能与原市水利局的职能整合，成立了水务局。管理体制得以理顺，各区县市相继成立水务局。市、县、乡三级水务一体化管理模式基本实现，各级水务管理部门实现真正意义上的职能无缝对接，展示出长沙市水务管理的新面貌，水务一体化改革成效明显；另外，积极完善流域与区域相结合的水资源管理体制，明确流域和行政区域的管理，开展浏阳河和捞刀河流域水资源管理体制改革试点，加强流域水资源统一规划、统一配置、统一调度。

2.制度建设

①出台《长沙市节水型社会建设规划》，正式确定包括地方法规、政府规章、部门规章、考核标准等40多项制度建设内容，明确节水型社会建设各成员单位责任分工，并经节水领导小组审查下发各成员单位落实。②实施 《长沙市水资源管理条例》。作为湖南省首部水资源管理地方法规，为长沙市水资源管理和保护工作提供了坚实的法律保障。③编制《长沙市水功能区划》《长沙市用水定额》《长沙市水资源实时监控与管理系统建设实施方案》等等，为长沙市节水型社会建设和实施最严格的水资源管理制度做好扎实的前期基础工作。

3.机制完善

①建立水资源管理绩效考核机制。构建节水考核体系，落实节水工作责任制。一是把节水工作任务纳入本级政府对节水型社会建设各成员单位的考核中，形成部门齐抓共建合力。二是把节水考核指标纳入本级政府对下一级政府的考核中，加强政府对本行政区域节水工作的领导。②完善水价形成机制。按照工业、水力发电和生活用水等不同类别用水，分别制定水费计收及监管规定，对取水单位实行计量收费和超量累进加价，对城市供水价格逐步实行居民阶梯式水价和非居民超计划累进加价制度。目前，已正式实施阶梯式水价。③形成水功能区监督管理机制。建立水功能区水质达标评价体系，完善水功能区监测、管理、执法和协调机制。④建立生态保护机制。市政府出台《长沙市境内河流生态补偿办法》等，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理”的原则，建立水源保护生态补偿机制。

4.节水示范项目建设

发挥节水示范工程的示范效应和带动作用，全面提高水资源利用效率和效益。①农业节水示范项目建设。自2008年起，长沙市陆续启动了灌区续建配套和节水改造工程，通过加大投入力度，整合国土整理资金，调整农业产业结构，积极推广喷灌、滴灌、雾灌等节水技术，启动各灌区渠系防渗工程，全面开展田间渠道防渗工程，农业灌溉水利用系数和农业节水灌溉率显著提高。②工业节水示范项目建设。开展管网改造、两水分离、水平衡测试、节水器具改造、中水回用、冷却水回用等，企业用水量大大降低，企业也取得了经济效益。③办公和生活用水节水示范项目建设。创建节水型机关、学校、社区、宾馆、医院等，主要措施有，普及节水器具，开展水平衡测试，改造供水管网，倡导节水文化等等。④加强长沙市大河西先导区、重要水源地、湿地等水资源保护工程建设。⑤加强农村水环境治理及城市污水处理和中水回用示范工程建设。

5.宣传及公众参与

为增强全民依法管水、依法用水、依法保护水的意识，在多样性、持续性上下工夫，采取多载体、多形式、全方位的宣传活动，点面结合，突出重点，让“水文化”的宣传和教育进企业、进社区、进学校。①拓宽宣传渠道。充分利用电视、报刊、网络等，以主题专访、公益广告等形式，向公众普及节水知识。②创新宣传形式。以互动的方式，通过组织知识竞赛、节水明星家庭评选等多种活动，让公众广泛参与，了解节水型社会建设的重要性、必要性。③推广以农民用水户协会为模式的自管组织，鼓励群众参与水量分配、用水管理等工作。④创建节水教育基地。面向中小学生开展节水教育，普及节水知识，从小培养节水意识。

三、目前存在的问题

1.水资源利用效率仍有潜力可挖

长沙市农业用水占用水总量的比例为60%～70%，而目前农田灌溉水利用系数仅有0.46，农田节水有较大潜力。另外，城镇雨水利用率和再生水利用率也较低。

2.节水示范工程带动和辐射效应有待增强

通过加大政府投入和支持力度，形成了一大批具有本地特色的节水示范工程，但这些节水示范工程还没有充分起到以点带面并形成连锁效应的效果。

3.部分公众和企业节水意识淡薄

长沙市家庭和企业的水费占总消费开支比重较低，这使得部分富有的公众和企业不注意节约用水，珍惜水、爱护水、节约水的理念需要有针对性地普及。

四、进一步促进长沙市节水型社会建设的对策

1.进一步健全节水型社会管理体系

（1）深化水务统一管理体制改革

建立完善的水资源管理体制机制。进一步深化水资源管理体制机制改革，全面建立市、县、乡三级涉水事务统一管理体系，显著提升水务社会管理和公共服务能力；全面推行最严格的水资源管理制度，逐步建立用水效率、总量控制、限制纳污、保护补偿等机制；逐步完善水功能区管理协调机制，全面实行水质达标目标考核制度，规范水资源管理。

（2）完善节水型社会制度建设

节水型社会建设是从传统粗放型用水走向节水型，是由浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，要通过合理的制度建设来规范水资源供需关系变化所带来的经济利益关系的变化，形成水资源开发利用主体的节水动力。建设节水型社会，要使区域发展战略和经济布局与水资源承载能力相适应，就必须建立健全水资源规划制度，区域用水总量控制制度和新建项目水资源论证制度；要保证各用水单位实行计划用水和节约用水，就必须建立完善的水资源用水论证制度，并引入水权制度以增强用水区域的节水激励；要控制水环境的恶化，就必须严格执行节水设施和环保设施“三同时”制度以及水功能区限制排污制度。

（3）健全节水型社会的运行机制

进一步深化以节水为目标的水价改革，研究落实有关的价格和收费政策，研究再生水资源回收处理价格和收费政策，运用价格杠杆，调节水资源的供求关系，引导人们自觉调整用水数量、用水结构和产业结构；实施科教节水战略，重点组织开发有重大推广意义的水资源节约技术、回用技术，研究提出重点行业循环经济发展模式和节水防污型城市及农村建设模式。

2.推广节水型社会载体建设，进一步健全水资源高效利用和有效保护工程技术体系

加大指导工作力度，形成地方建设为主、多方科学指导的工作机制，使试点市县保质保量完成任务。为全省树立典型，总结经验，提供示范，逐步推广。认真抓好节水型农业、节水型工业、节水型社区等载体的创建工作，实现分类管理，行业指导，抓出成效，推广普及。同时，抓好防污载体建设。把节水和防污有效地结合在一起，建设集水、减排、清污、回用的节水体系，通过节水措施的实施，实现人水和谐的目标。

3.营造全社会参与建设的良好氛围，进一步健全自觉节水的社会行为规范体系

进一步有针对性地深入宣传节水的重要意义，形成全社会珍惜水、保护水的社会风尚；要调动部门参与节水型社会建设的积极性，使节约用水更多地体现在社会效益和生态效益以及环境效益的取得方面；同时要激发取水户参与节水型社会建设的积极性，突出抓好工业高耗水行业的节水管理和技改工作，提高用水效率和效益。抓好农业大中型灌区改造和用水计量管理，提高灌溉水利用率，减轻农业面源污染。城市生活用水要抓好节水器具推广使用，加强供水漏失管理。通过各部门齐抓共管，达到全社会共同节水的目的。

五、结 语

长沙市节水型社会建设虽然取得了阶段性成效，但与节水型社会的最终目标还有差距。还需要进一步加强学习，借鉴其他城市建设经验，坚决贯彻落实2011年中央1号文件和国发〔2012〕3号文件精神，不等不靠，

主动作为，以创建“湖南省水利综合改革示范市”为契机，继续深化体制机制改革，理顺水管职能，完善法规制度体系，优化产业结构，加快示范项目建设，实行最严格的水资源管理制度，全面推动节水型社会建设工作向深层次、高标准方向发展。

[1]长沙市水务局.《长沙市水资源管理条例》解读[J].中国水利，2012（1）.

[2]徐春晓，李云玲，孙素艳.节水型社会建设与用水效率控制[J].中国水利，2011（23）.

[3]褚俊英，王浩，秦大庸，等.我国节水型社会建设的主要经验、问题与发展方向[J].中国农村水利水电，2007（1）.

[4]游春炎.刍议节水型社会建设[J].发展研究，2011（8）.