建设“低碳浙江”关键问题研究——关于制度性安排的若干建议

徐 玲，蒋惠琴，陈 锋，俞路曦

(浙江工业大学政治与公共管理学院，浙江杭州310023)

早在2003年，中共浙江省委十一届四次全会就已然拉开了浙江建设“生态省”的大幕。短短八、九年时间，生态省建设的浪潮，已经遍及全省的每一个角落。2010年6月30日，中共浙江省委十二届七次全会又审议通过了《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》;2011年1月25日《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次明确推进生态文明建设是未来五年政府工作重点。在全球气候变化、能源短缺的时代背景下，建设“低碳浙江”，大力发展低碳产业、低碳能源和低碳技术，提倡低碳生活方式，不仅是建设资源节约型和环境友好型社会的重要载体，也是转变经济发展方式的根本途径，更是推进我省生态文明建设的必然选择。

一、“低碳浙江”的发展理念及其必要性分析

(一)“低碳浙江”发展理念的界定

在全球气候变化、能源短缺的背景下，低碳发展已逐渐成为世界各国的战略选择。我国于2009年11月26日正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% ～45%;同年12月初，中央经济工作会议强调，要更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，发展战略性新兴产业，开展低碳经济试点，努力控制温室气体排放;2009年12月7－18日在哥本哈根气候变化大会上，中国表示，将紧密结合自己的发展阶段和特殊国情，转变传统的发展方式和消费模式，走低碳经济发展道路，最终实现人与自然的和谐发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划》中，更是明确指出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平;强调要增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力;并进一步明确提出，要积极应对全球气候变化，把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放。显然，“低碳发展”业已成为我国经济、社会发展中的重要理念。

所谓建设“低碳浙江”，是指在低碳发展理念指导下，根据浙江省省情，通过制度创新、技术创新、产业结构调整、新能源开发，以及转变生活方式等多种手段，加快形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放(碳排放)，在完成国家节能减排指标要求的同时，推进我省生态文明建设，打造“富饶秀美、和谐安康”的生态浙江，实现经济持续发展与资源环境保护双赢，从而不断提高浙江人民的生活品质。

(二)建设“低碳浙江”的必要性分析

改革开放三十多年来，浙江人民取得了令人瞩目的成就，创造了“浙江现象”:民富(城乡居民人均收入分别连续7年和23年保持全国省区第1位)、省强(浙江可持续发展能力列全国省区第1位)［1］。2010 年全省生产总值为 27226.75 亿元，比上年增长11.8%;2011年全省生产总值32000亿元，比上年增长9.0%①浙江省统计局，2011年浙江省统计年鉴，中国统计出版社2011年。。然而，经济发展规律告诉我们，在一定的发展模式下，经历了一段持续高速发展之后，边际效益递减往往是一种必然趋势(尽管期间会有波动)，要持续高速发展，发展方式必须转型升级。同时，日趋严重的环境污染问题，以及能源和原材料涨价、节能减排约束加强等已成为影响和制约浙江可持续发展的重要瓶颈，发展方式的转型升级也成为必然。

浙江省作为改革开放以来经济发展速度最快的区域之一，同时也是一个人多地少，资源匮乏，环境承载力有限的省份。浙江省各类资源极其匮乏，“无油、缺煤、少电”，资源的自给能力相当薄弱，人均资源综合指数居全国倒数第三。而且与全国其他省份比较，浙江省在单位GDP能耗、单位工业增加值能耗等两个数值上均走在全国前列。这意味着浙江省进一步节能减排的难度比较大(尽管“十一五”期间单位GDP能耗降低20%的目标任务圆满完成)。同时，我省产业结构重型化的发展趋势，也进一步加大了节能降耗的难度，特别是近年来一批石化、钢铁等高耗能项目陆续投产，全省能源消费总量每年增长1000万吨以上标准煤，给节能工作带来较大压力。

为应对全球气候变化而提出的“低碳”理念为浙江的转型升级指明了方向。浙江要持续高速发展，继续领先全国，走“低碳发展”之路，建设“低碳浙江”是必然的选择。

二、制度安排是建设“低碳浙江”的关键问题

我们必须认识到，在一定时期内，减排和限排可能会影响经济发展的速度、规模和水平。以改变能源结构一项为例:据科学家计算，我国2003年能源消费中，煤的比重为67.1%，天然气的比重为2.8%。如果将煤的使用比重只降低1个百分点代以天然气，CO2排放量会减少0.74%，而GDP 将下降 0.64%，居民福利降低 0.60%［2］。也就是说，在一定时期内，减排和限排可能会影响经济发展的速度、规模和水平。作为发展中国家的一个省份，浙江的工业化、城市化、现代化进程仍未完成，发展经济、改善民生任务依然艰巨。GDP仍然是我们非常关注的指标，“思进”依然是我们的心结。因此，建设“低碳浙江”，迎接挑战，需要勇气和气魄。但仅有勇气和气魄是不够的，建设“低碳浙江”需要可持续发展理念的指导，同时涉及制度安排、技术创新、产业结构调整、新能源开发等多种手段。在各种手段中，制度安排尤为关键。这是因为:

第一，建设“低碳浙江”需要制度的推动。社会的运行，人们的行为，总是习惯于受其惯性支配，没有外力的强力推进，很难使其产生变化，更何况这种变化，在一定时期内，还可能会影响经济发展的速度。制度其实就承担着外力推动的重大作用。制度可以解决行动问题，从行动入手，在行动过程中逐渐转变观念。

第二，建设“低碳浙江”需要制度的规范和引导。俗话说，没有规矩不能成方圆。建设“低碳浙江”涉及到多方面、多层次的创新。“创新”意味着没有现成的模板可循。“多方面、多层次”必然存在“不同利益、不同思路、不同打算”。然而，建设“低碳浙江”又是一项系统工程，要求不同利益群体为了整体利益协同作战，而不是各行其道。在此，制度就承担着规范和引导的重要职责。

第三，“低碳浙江”的建设需要制度的保障。如前所述，“低碳浙江”的建设涉及到诸多利益。利益往往是影响人们行为的杠杆，但利益是多元的。如经济利益和社会利益、长远利益和眼前利益、集团利益和国家利益、发展经济和保护生态等，不同利益之间可能会有冲突。而人们的选择往往具有一定的随意性，且更多地为眼前的利益，特别是直接可见的、本位的物质利益所驱动，从而影响到系统整体目标的实现。制度在塑造制度中人的观念和行为方式上具有不可替代的价值，因而对于既定目标的实现具有一定的保障功能:制度安排中的监督、考核等机制可以在一定程度上防止“随意”，防止偏离“低碳浙江”的总体目标。

建设“低碳浙江”不只是为了完成国家的“节能减排”指标，事实上，这也是一个机遇。我们可以通过建设“低碳浙江”来完成浙江的能源和产业结构调整，提高浙江的能源利用效率，并用低碳或零碳能源新技术代替高碳化石能源，在高科技支持下达到可持续发展，并同时达到保护气候与环境的目的，从而使浙江的整个经济和人民生活质量跃入一个新水平。

三、关于制度性安排的若干建议

制度的作用和功能如何，与制度本身的设计和安排密切相关。对制度的良好设计和安排有利于目标实现，反之，不仅不利于目标实现，甚至会对目标实现起阻碍作用。本着推进“低碳浙江”建设的目标，依据三条原则:与中央保持一致、联系浙江实际情况、在某些方面领先全国，我们提出如下建议:

(一)增加政府工作业绩考核中的“约束性低碳指标”设置

约束性指标具有两大约束功能，即强制功能和制约功能。所谓“强制”即要求无条件的、不折不扣的执行;所谓“制约”，即要求在约束性指标与其他指标不可兼而实现的时候，应当首先满足约束性指标的要求。约束性指标具有法律效力以及不容置疑的强制执行力。具有了法律效力，也就意味着约束性指标一旦完不成，即构成违法，就要被问责，就要依法承担违法行为的后果。因此我们认为，“约束性低碳指标”的设置是确保我省快速向低碳经济发展模式转型的重要基础和制度保障。“低碳浙江”建设，在一味追求GDP的政绩考核体系下是很难实现的。为此，我们建议:一是继续把降低单位GDP能源消耗强度作为约束性指标的同时，把降低二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放;二是继续把提高森林覆盖率作为约束性指标，有效增加蓄积量，增强固碳能力;三是调整能源消费结构，把增加非化石能源比重作为约束性指标;四是优化产业结构，把增加第三产业比重作为约束性指标。

(二)关键技术与共性技术的预见与突破的若干制度性安排

低碳目标的实现，离不开低碳技术支撑。建设“低碳浙江”需要对低碳技术的引进与研发进行总体的战略布局。为此，要求政府从浙江省产业结构、技术条件、经济社会发展实际状态与需要出发，对涉及全省大局的低碳共性技术与关键技术进行梳理，明确我省的低碳技术战略重点，有所为有所不为，集中力量攻关。通过对我省各行业直接和隐含碳排放强度的测算，水泥陶瓷、纺织、化学等三大行业应作为浙江降低碳排放强度的重点行业，“三大行业”的低碳关键共性技术应成为我省的低碳技术战略重点。

1.以政府为主导构建“三大行业”低碳关键共性技术研发和应用的新体制。构建“三大行业”低碳关键共性技术研发和应用的新体制之根本目的是针对我省“三大行业”的实际，进一步集聚、重组科技资源，提升“三大行业”的竞争力，为“低碳浙江”的建设铺路搭桥。新体制应以政府为主导，公共财政会同企业联合投入，不同层次的共性技术分别由省级综合性的共性技术研发机构、“三大行业”关键共性技术研究所、相关的企业技术中心、民营研究所等多种机构承担，并由专门部门或机构负责协调。

2.制定“三大行业”关键共性技术研发和应用的专项计划。制定和实施关键共性技术研发和应用的专项计划——围绕“三大行业”中支撑低碳发展的关键共性技术，选择其中层次高难度大的，制定研发和应用的专项计划。这是加强政府和企业联合研发的有效途径，主要体现在政府对关键共性技术研发实施补贴，政府和企业共同选择研发主题，以及对关键共性技术研发成果的推广等方面。

3.健全和完善“三大行业”关键共性技术研发的组织机构。作为关键共性技术研发主体，组织机构的构建特别重要。关键共性技术研发采用什么样的组织方式，取决于具体技术的特点。从目前我省的实际情况看，今后要努力健全和完善以下几种类型的关键共性技术研发和应用的组织机构:一是专门承担“行业跨度大，对经济发展全局有重大影响”的关键共性技术研究机构或中心;二是专门承担“系统集成技术提升传统产业”的柔性研究所;三是专门承担“与专有技术结合紧密的关键共性技术”研发和应用的企业技术中心;四是为中小企业服务的民营研究所。

(三)打造国际化的具有区域特色的碳排放权交易中心

发展低碳经济已成为人类的共识，随之演绎出的碳排放权交易也成为了全球的热点，交易场所成了各路英雄角逐的竞技场。然而，思想解放、经济一路领先全国，又特别重视生态文明建设的浙江，至今还没有一个正式的碳排放权交易场所。基于碳交易对于建设“低碳浙江”的意义，以及浙江推出排放权交易有一定的区域优势，我们建议可以尝试打造国际化的具有区域特色的专门的碳交易市场。省政府应尽快出台制度上的安排，建立健全碳排放权交易机制，使浙江的碳交易市场有较好的基础、较高的起点，进而领先全国。

1.打造国际化的具有区域特色的碳排放权交易中心。首先碳交易中心必须具有国际性，面向全世界，为企业及投资者提供专业化、市场化和国际化的排放权交易机制和良好的、高质量的服务。同时，交易中心还应该具有区域性，也即有浙江特色。比如，将CDM项目从发达国家与发展中国家之间的合作移植到发达地区与欠发达地区之间的合作，促进浙江省发达地区与欠发达地区在碳排放交易中实现互利均衡发展。为此，政府应以碳排放交易为切入点，研究制订相关政策和措施。

2.出台相关的政策措施，引导碳交易以引进、开发先进技术为重。碳交易本质上是耗能大、排放多的实体(国家、企业或个人)向耗能少、排放少的实体购买碳排放权的买卖，两者均在交易所登记或挂牌，然后通过拍卖或购买达成交易。我们与发达国家进行的碳交易，主要是CDM项目。发达国家通过提供资金和技术的方式与我们合作。然而，发达国家所提供的技术可能是比较先进的(一流技术几乎是不可能的)，也可能是即将淘汰的，甚至也有可能是我国已有的技术。因此，政府应该出台相关的政策措施，引导、规范碳交易要以引进、开发先进技术为重，避免陷入碳交易中的“蝇头小利”陷阱。

3.创新森林参与机制，鼓励森林进入碳排放权交易市场。目前符合《京都议定书》要求的林业碳汇项目交易条件十分苛刻，按照《京都议定书》要求进行交易的森地资源非常之少。目前，全世界只有广西珠江流域治理再造林项目是唯一一个CDM(清洁发展机制)林业碳汇项目，且交易成本极高。鼓励森林进入碳排放权交易市场必须创新机制，降低森林参与碳交易的门坎和交易成本。同时，政府应研究林业碳汇项目交易在浙江省内实施的可行性，根据浙江省的实际情况建立健全浙江特色的森林参与机制。

(四)出台相关政策措施，引领低碳生活新潮流

根据浙江省统计局《浙江省能源利用状况白皮书》，2000年我省能源消费用量中生活消费用能361万吨，2010年达到1674万吨①浙江省统计局:浙江省能源利用状况白皮书2010。，是2000年的4.6倍，呈快速增长之态。且浙江人的碳排放普遍高于全国平均值，而浙江省资源却相对匮乏。因此，建设“低碳浙江”不仅意味着要加快淘汰高能耗、高污染的落后生产方式，还意味着要引导公众反思陈旧的消费模式和生活方式，充分发掘社会生活领域节能减排的巨大潜力。

1.以城市为重要载体，倡导低碳生活方式。浙江省城市化率高的特点决定了低碳城市建设是低碳浙江战略中的重头戏，倡导低碳生活方式也应以城市作为重要载体。比如，推行节能建筑，不仅未来的建筑要以节能、绿色为主旋律，而且要有计划开展对既有建筑的节能改造;发展低碳城市交通，在条件允许的城市推广“市民自行车”，有计划地研发V2G(车辆到电网)技术，发展电动汽车等。对于消费者行为，要有相应的经济政策措施对奢侈浪费加以限制，正确引导消费行为，发展节能环保型消费品，倡导有浙江特色的文明、节约、绿色、低碳的消费模式。

2.借鉴哥本哈根的做法，制订培养新一代“低碳公民”计划。在丹麦的哥本哈根，市政府通过提供信息、咨询和培训来提高公众的低碳意识，改变人们的思维方式。儿童和青年是家庭中最大的能源消耗者，他们影响着家庭的生活习惯和对气候的认识，同时他们又代表着未来。因此，对儿童和青年的培养被视为整个气候政策中最具决定性的环节。政府为此专门建立了气候科学中心，以儿童和青年为对象开展以气候为主题的活动，并培训教师发展新的教育理念。0～18岁的公民每年都有一次机会参加气候科学中心主办的活动。此外，哥本哈根市每年培训至少1500名环保使者，以帮助他们向朋友和家庭宣传节能知识。至少有1万名儿童可以在政府开辟的“气候森林”中植1 棵树［3］。

3.建立个人碳信用制度和个人碳交易制度。生活方式一旦形成，并不容易改变，而且由于家庭生活方式涉及到大量的个人隐私，因此不适合采取强制性的措施。生活方式上的制度保障就会显得格外重要，而这方面最好采取“鼓励”和“疏导”相结合的措施。比如，分别建立个人碳信用制度和个人碳交易制度。个人碳信用制度可暂时先针对有私人轿车的家庭，为他们办理相应的碳信用卡，然后根据他们对轿车的使用，鼓励他们自觉购买相应的碳中和量，比如植树造林。国家可以在各个地方划定一定的区域，建设碳汇林林场，使办理了碳信用的个人亲自或委托他人到这里植树，既能使人亲近大自然，同时也培养公民的社会责任感，这比单纯收取某种费用要更有意义。

总之，建设“低碳浙江”是一项史无前例的伟大创举，需要政府的规划、政策的引导。同时，这又是一项复杂的系统工程，涉及到诸多不同利益的群体。利益的多元化和不同群体之间的协同，需要道德的规范、法律的制约。因此，制度，只有制度，才能保障“低碳浙江”建设顺利实施。必要的制度安排是建设“低碳浙江”的关键所在。

［1］裘苏，等.浙江省低碳经济发展模式探讨——日本和台湾经验借鉴［J］.开放导报，2009，(6):28-33.

［2］张坤民.低碳经济论［M］.北京:中国环境科学出版社，2008.12.

［3］郭万达.政府在低碳城市发展中的作用——国际经验及对中国的启示［J］.开放导报，2009，(6):23-27.