实行最严格水资源管理制度 保持黄河水资源可持续利用

黄传峰 陈秀娟 潘春利

（1 山东黄河河务局供水局聊城供水分局 山东 聊城 252000；2.山东黄河勘测设计研究院 山东 济南 250013）

0 概述

自人民治黄60 多年来， 黄河流域内修建了大量的蓄水和引、提水工程，其中引水工程4500 余处，提水工程2.9 万处；在黄河下游， 兴建了向黄淮海平原地区供水的引黄涵闸、 虹吸120 多处。建成了引黄济青、引黄济津、济冀等跨流域调水工程，多次实施了远距离调水。 黄河供水范围扩大到沿黄九省区和津、冀地区，引黄灌溉面积发展到753 万hm2。此外，黄河还担负着沿黄50 多座大中城市、420 个县（旗）城镇人口、晋陕蒙部分地区能源基地和中原、胜利油田及青岛、天津等市的供水任务。

黄河多年平均径流量为580 亿m3，扣除维持黄河生态环境最低需水量200 亿m3，剩余的可供耗用水量为380 亿m3，利用率已达53%。 主要用于农业灌溉， 平均年耗用水量284亿m3，占总耗用河川径流量的92%。

自1999 年国家授权黄委实施黄河水量统一调度以来，水资源管理工作取得了一定成效，黄河下游一直没出现断流现象。 但众所周知，黄河水资源贫乏，河川径流量仅占全国的2%，却承担着全国15%耕地面积和12%人口的供水任务，流域亩均河川径流量仅为全国平均水平的15%，人均水资源量仅为全国平均水平的23%。 总量少、需求旺盛、用水效率低、纳污总量多，已成为黄河水资源供需矛盾日益突出的主因。

1 必须加强黄河水资源管理

水是生命之源、生产之要、生态之基。 水利是国民经济的重要基础设施，是实现可持续发展的重要物质基础。 过度开发水资源，将影响后代的持续发展。 可持续发展是既满足现代人的需要，又不损害后代人发展的需要，使经济、社会、人口、资源和环境相互协调的发展。

黄河流域是我国重要的粮棉地基，黄河流域城镇工业发达，用水量逐年递增，供需矛盾加剧，存在这样那样的供水问题。 如何才能保持黄河水资源的可持续利用，意义重大。

2011 年中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。2012 年初，国务院下发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》【国发〔2012〕3 号】。如果贯彻执行中央国务院的水资源管理的精神，作为黄河水资源管理的行政主管部门，黄河水利委员会也相应提出了，建立黄河水资源开发利用“红线”；建立黄河用水效率控制“红线”；建立黄河水功能区限制纳污“红线”。 通过一系列的措施，着力提高黄河水资源利用效率和效益，以黄河水资源的可持续利用支撑沿黄经济社会的可持续发展。

2 黄河水资源可持续利用的措施

2.1 健全水资源管理的法规体系

针对黄河水资源管理和利用中存在的实际问题，在现行法规的基础上，进一步制定出台《黄河法》、《黄河水资源保护条例》、《黄河水质监测管理办法》和《黄河入河排污口管理规定》等法规，对黄河水资源的管理作出具体规定，形成一个层次分明、行业齐全、机制健全、运行有力的水法规体系，从而使水资源的管理有章可循、有法可依，切实把黄河水资源管理纳入正规化、法制化轨道。 同时，为保证黄河水资源的可持续利用，加大促使用户节约用水的力度，制定操作性较强的《节约用水管理办法》，用法律、法规手段规范人们的节约行为。 黄河水资源管理机构在责任明确的前提下，依法制订水资源利用规划，实行取水、入河排污许可制度和用水总量、污染物入河总量控制，根据水体功能、水资源承载能力和水环境承载能力，监督管理流域内各行政区的水资源利用，运用法律手段加强黄河水资源的统一管理和调度。

2.2 加强黄河水资源统一管理调度

实施黄河水资源的统一管理调度十几年以来， 成效显著。 彻底改变了以前连年断流的局面。 但黄河水资源开发利用是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程，关系到国家经济发展的大局，必须建立健全流域水资源统一管理与行政区域管理相结合的管理体制，突出宏观管理和流域综合管理。 认真贯彻中央一号文件和国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》， 认真贯彻国家计委、 水利部颁布的《黄河水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》。 建立干流省际断面、 骨干水库和重要取水口引（泄）水监测网络，充分利用信息技术和计算机技术等，提高水量、水质监测的自动化水平，建立和完善黄河涵闸远程监控系统和黄河水资源合理配置的决策支持系统。 提高现代化管理水平，实施流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度和统一管理，充分发挥流域机构在水资源管理中的重要作用。

2.3 严格控制水资源用水总量“红线”

这是黄河水资源管理的重中之重。 首先，必须保证黄河自身的生态用水，保持黄河本身的生态健康。 因此，要对水资源承载能力进行全面的分析研究后，建立黄河流域在水资源管理中不可逾越的“红线”，就是严格实行用水总量控制，在并通过严格流域省（区）取水总量控制、严格水量调度控制、严格取水许可制度，实现在可利用水资源在流域范围内的再统一分配、统一配置。

通过以取水许可监督管理为手段， 以改革创新为动力，以能力建设为保障，逐步建立和完善实行最严格的水资源管理制度监督管理体系。

2.4 努力提高水的利用率

建立黄河用水效率控制“红线”，旨在遏制用水浪费，就是要强化建设项目水资源论证、 推进流域节水型社会建设、开展水权转换和置换。 黄河水资源的开发利用必须坚持开源节流和保护并重。 把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价， 同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率。 尤其是提高农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，推行节水设施及技术。

对新建的用水项目，建立取水项目的水资源论证评估制度。 在农业方面，围绕高科技农业的发展，加快管灌、喷灌等新技术开发应用。 针对当地实际情况，加大引黄灌区的投入，完善引黄配套工程建设，搞好引黄渠道的衬砌，减少输水损失，是节水灌溉的重要环节，因为渗漏不仅造成了大量水资源的浪费，而且使土地次生盐碱化，进行渠道衬砌是十分必要和有效的。 在工业方面，大力推广闭路循环节水新技术的应用，提高水的重复利用率。

2.5 加强水环境保护，设立纳污“红线”

近年来，黄河流域水污染事件不断发生，使有限的黄河水更加紧张。 建立黄河水功能区限制纳污“红线”，就是要严格控制入河排污的总量，强化入河排污口管理、加强水资源监测、提高突发性水污染事件快速处置能力。

另外，可持续发展目标下的水环境保护工作不仅仅是以防为主，防治结合，还要积极主动的把水环境保护纳入整个社会发展之中，要全面考虑，统一规划，综合治理，严格执法，加强管理。 首先，对排污点做到严格把关，使其达标排放。 其次，要强化公民保护水环境的意识，杜绝人为的地表水污染。最后走污水资源化路子，增加供水量。S