欧投行贷款林业项目的前期工作研究

吉鹏飞

(湖北省通山县林业局，湖北 通山437600)

1 引言

2011年4月29日，湖北省林业厅下发了《关于征求利用欧投行贷款实施森林可持续经营项目意见的函》(鄂林外函［2011］202号)，征求各县(市、区)的意见。2012年5月7日，湖北省财政厅下发了《关于利用欧洲投资银行林业专项框架贷款有关事项的通知》(鄂财际发［2012］9号)，要求2011年向省林业厅报送了申报意向的县(市、区)，于5月20前向省财政厅报送项目申请书和还款承诺书。本文对各县级林业部门的前期准备工作进行了探讨，供同行参考。

2 项目背景介绍

为加快中国林业发展，根据国家《林业“十二五”利用外资贷款项目发展规划》，国家计划在“十二五”期间，引进一定规模的欧洲投资银行贷款，在国内进行较大规模的林业项目建设。为做好此项工作，财政部和国家林业局先后与欧洲投资银行进行接触、沟通、协商和谈判。2011年4月，国家林业局在国内征求各省意见。2012年2月13日，财政部副部长李勇代表中国政府，与欧洲投资银行副行长马格达莱娜·阿尔瓦雷斯·阿尔萨在北京签订了引进2.5亿欧元的林业专项框架贷款协议。据了解，此贷款项目是继《中国应对气候变化框架贷款协议》下正在实施的欧洲投资银行贷款“江西生物质能源林基地建设示范项目”、“内蒙古碳汇造林项目”后，我国林业利用欧洲投资银行贷款的又一重大项目。此协议的签订，标志着利用欧洲投资银行林业专项框架贷款项目，在国内已进入实质性的全面启动实施阶段。

此项目的实施，将对中国林业引进先进的森林经营模式，加快引入并实践国际上先进、成熟的森林可持续经营理论与经营技术，探索符合中国国情的森林可持续经营模式;增加项目区森林资源，提高森林资源质量，巩固集体林权制度改革成果，增加农民就业，有效促进项目区可持续发展等方面发挥积极的示范带动作用。

3 贷款条件、使用范围和贷款规模

3.1 项目贷款条件

该贷款项目的贷款期限为25年(含5年宽限期)，贷款利率同世行、亚行贷款相近。但免除了承诺费、先征费、管理费等费用。贷款的采购方式以国际竞争性招标为主。

3.2 贷款使用范围

该贷款主要用于新造防护林、用材林、经济林、森林抚育和低效林改造、森林生态系统可持续发展及生物质能源林基地等项目建设。

3.3 项目贷款规模

全国贷款的总规模为2.5亿欧元，计划在国内5个省实施，每个省的贷款总规模约为5000万欧元(按2012年5月13日，1欧元兑8.15元人民币的汇率计算，约为40750万元人民币)。因该项目为全省打捆项目，湖北省计划支持在10～15个县(市、区)实施，平均每个项目县(市、区)的贷款总规模为300～500万欧元。

4 前期准备工作的思路

因欧洲投资银行林业专项框架贷款项目是举国债造林，务必将贷款用好，用出效益，确保贷款项目能按时还本、付息和付费。同时兼顾生态、社会和经济效益的协调，以及林业的可持续经营发展。从而，实现贷款项目责、权、利的高度统一和借、用、还的良性循环。而县级林业部门既是项目实施的主管部门，又是项目实施的载体，起着承上启下的桥梁和纽带作用。因此，在项目实施前，务必要做好如下的前期准备工作。

4.1 争取政府的重视和支持，与其他部门沟通、协调和配合

因欧洲投资银行林业专项框架贷款属于欧洲投资银行贷给中国政府，用于国内林业建设的信贷资金，是财政部代表中国政府与欧洲投资银行签订的贷款协议。那么，其债务主体是财政部。然后由财政部转贷给各省级人民政府，再由省人民政府转贷给各县人民政府，其债务主体是省财政厅和县财政局。而县级林业部门要争取此项目的先决条件，就是县人民政府要向省财政厅上报项目申请书，县财政局必须出具项目还款承诺书。因此，要申报和实施此贷款项目，县级林业部门主要领导就要及时向县人民政府主管和分管领导汇报，争取政府的重视和支持。同时，与县财政等部门的领导进行沟通和协商，做好与这些部门的密切配合。只有这样，才能赢得工作的主动权。

4.2 做好项目的前期规划和论证，选择实力雄厚的造林业主

因要申报和实施任何林业项目，首先必须做好项目的规划和论证工作，这也是确保项目实施成功和资金投放安全的必要举措。当然，此贷款项目也不例外。而要做好此项工作，则必须做到如下几点:一是合理确定投资规模和投资项目。县级林业部门要根据本县林业生产实际来选择投资项目，并按县财政局向省财政厅出具的还款承诺书的总额度，来确定项目投资的总规模，然后将投资总规模分解落实到每个投资项目。二是合理选择造林业主。在进行造林业主选择的过程中，要对造林业主的地理、交通、林地资源、经济实力和偿债能力等方面进行综合考评和论证。将项目投放在地理和交通条件好，林地资源丰富，经济实力雄厚和偿债能力强的造林业主，以确保整个项目资金投放的安全和高效。三是合理选择造林地块和造林树种，明确资金投放重点。投资规模和造林业主选择好后，县级林业部门要安排技术人员对造林业主的造林地块进行详细调查。并按照适地适树的原则设计好造林类型和造林树种，将资金的重点投放在见效快、效益高，还贷有保障的具体造林项目，以实现将来项目投资效益的最大化。

4.3 落实好配套资金，为项目能够按期实施奠定坚实的基础

根据省林业厅下发的(鄂林外函［2011］202号)和省财政厅下发的(鄂财际发［2012］9号)文件精神，欧洲投资银行林业专项框架贷款项目的贷款额度只占项目总投资的50%，国内配套资金占50%。但要实施好此项目，仅靠50%的信贷资金是根本完不成的。而在项目实施前务必落实好项目所需的配套资金，否则将影响项目的建设质量，影响中国林业在世界上的国际信誉。因此，要多渠道筹措项目建设所需的配套资金。一是争取中央和省级财政20%的配套资金，用于项目配套建设。二是由县政府统筹和整合涉林项目资金，按项目投资总额的15%安排配套资金，用于项目配套建设，做到小项目为大项目配套。三是项目造林单位以投工、投劳、苗木和现金等方式，按项目投资总额的10%自筹配套资金，用于项目配套建设。四是县财政按项目投资总额的5%，从财政预算中安排配套资金，用于项目配套建设。

4.4 建立综合还贷机制，确保项目能按时还本、付息和付费

因欧洲投资银行林业专项框架贷款项目是举国债造林，到期必须还贷的涉外项目，而项目的宽限期只有5年，到了第6年就要开始偿还贷款。但因林业造林项目投资额度大，受水灾、雪灾、冰灾和火灾等不确定性因素的影响大，回收期限长，收益难以预见。同时，项目建成后形成的林木资产流动性不强，变现能力差，资金周转不快和回收速度慢。一般商品林的周转期是10～25年，经济林的周转期是5～10年，而防护林和生态公益林的建设与修复项目，不但没有经济效益，而且每年还要投入项目林后续管理的防火、防盗和防虫等“三防”费用。加之，林木采伐受国家限额采伐制度的影响，使项目建成后资金回收的时间会更长，还款的难度会更大。可以说，在还贷的前8～10年，仅靠项目投资产生的经济效益来偿还贷款，真是“杯水车薪”。因此，在项目实施前就必须建立一套综合的还贷约束机制，做到未雨绸缪，以维护国家对外开放的信誉。

一是实行资产抵押发放贷款。即将项目主体的资产(包括山林权证)经权威机构评估和法律公证后，再抵押给项目监管单位，且抵押物价值必须大于贷款额。一旦造林业主无法按时偿还贷款时，项目主管部门可以将抵押的资产(包括林地使用权)进行公开拍卖，拍卖收入全额用于偿还欠款。二是项目主体建立贷款偿还机制。造林业主要将每年正常经营收益的20%，项目新增纯收益的100%建立还贷准备金，存入县财政还贷保证金专户。三是在项目实施过程中，按项目投资总额的10%从项目拨款中收取项目资金，建立还贷准备金，存入县财政还贷保证金专户。四是县财政按每年项目投资总额的10%，列入年度财政预算支出计划，建立还贷准备金，存入县财政还贷保证金专户。五是根据县财政出具的还款承诺书，如项目实施单位不能如期偿还贷款，县财政局将先从还贷保证金专户支付所欠的项目贷款本息费，不足部分将由县财政代为偿还。

4.5 筹建项目管理机构，保证项目管理所需的正常工作经费

因欧洲投资银行林业专项框架贷款的贷款期限为25年，其中宽限期为5年，还款期为20年。而要实施好此项目，县级林业部门就必须筹建一个项目管理机构，并保证项目管理所需的正常工作经费。这既是保证项目建设期间，加强在建项目管理的需要，也是保证项目建设后期，加强项目林后续管护和债务管理的需要。

一是加强领导，成立项目领导小组。从项目申报开始时，县政府就要及时成立由县长任组长，分管林业的副县长任副组长，县林业、财政、发改和审计等部门负责人为成员的项目领导机构，以切实加强对项目的领导。领导小组下设立项目管理办公室，由县林业局局长任办公室主任。二是配备合格的项目管理人员。县林业局要在本部门挑选政治合格、作风过硬和业务精良的人员，到项目管理机构担任管理人员，以切实加强对项目的管理。三是保证项目管理所需的正常工作经费。根据项目管理的有关规定，在项目实施期间，可以按项目投资总额的一定比例提取项目管理费。但由于项目建设期间要做好项目的规划设计、检查验收、提款报帐、物资采购、环境评估和科技试验等方面的工作，需要投入大量的人力、物力和财力。而提取的项目管理费，在项目实施期间就全部用完了。因此，县财政局应将项目管理机构人员的工资列入财政预算，县林业局要保证项目实施前和后续管理所需的正常工作经费。四是要保证项目管理机构和人员的相对稳定。由于项目建设期只有5～6年，而还款期长达20年。同时项目后期的管理工作难度大，要求高，政策性强。可以说，项目实施完毕，才是项目管理新的开始。因此，县林业局要保持项目管理机构和人员的相对稳定。不能项目实施刚结束，就将项目的管理机构撤销、合并或降级。从而，使项目林后续管护、承接债权、核对债务和分配还款额度等工作，处于无人管理的状态。

［1］湖北省林业厅.关于征求利用欧投行贷款实施森林可持续经营项目意见的函［R］.武汉:湖北省林业厅，2011.

［2］湖北省林业厅.关于填写利用欧投行贷款实施森林可持续经营项目建议书申报表格的通知［R］.武汉:湖北省林业厅，2011.

［3］湖北省财政厅.关于利用欧洲投资银行林业专项框架贷款有关事项的通知［R］.武汉:湖北省财政厅，2012.

［4］付健全，田 禾.我国与欧投行签订2.5亿欧元林业贷款协议［J］.中国绿色时报，2012(2):1.