玉溪市实施森林生态效益补偿探析

吕燕芸，期俊程

(云南省玉溪市林业局，云南 玉溪653100)

1 森林分类经营的政策背景及意义

1.1 政策背景

实行森林分类经营是党中央、国务院和云南省省委、省政府关于加快(速)林业发展两个“九号”文件的重要内容，两个“九号”文件都从宏观的角度明确指出:改革管理体制，创新林业经营机制。实行森林分类经营管理。对公益林和商品林采取不同的资源管理办法。合理确定公益林和商品林的比例，分别制定管理办法。对公益林，按照公益事业进行管理，以政府投资为主;对于纳入公益林管理的集体和农民自留山的森林资源，要按照事权划分的原则给予合理补偿;积极探索收购非国有公益林的有效途径。对商品林，按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。

1.2 分类经营的意义

在林业生产经营中存在经营目的和地域模糊，造成了林业内部经营思想不明确。而森林分类经营的目的是对公益林和商品林实行“两块分治”。公益林区域主要以管护现有森林为主，充分发挥森林的生态效益，为国土安全提供屏障，为人类生存环境提供有益的支撑;对商品林区域，则依据相关法规，按照市场规律经营，大力发展特色林产业，为人类社会创造更好更多的财富。

建立森林生态效益补偿基金，是实行森林分类经营的重要措施之一。实施森林生态效益补偿，对于发挥森林生态系统的生态功能和维护陆地生态系统的良性循环，有着重要的作用。

1.3 玉溪林业的定位

(1)生态区位重要，林业发展以生态建设为主。玉溪市地处云南6大江河流域之珠江、红河上游，9大高原湖泊中有3个分布在玉溪，生态区位极为重要，同时生态环境又较为脆弱。珠江、红河是重要的国内、国际河流，下游人口众多，经济总量大，两河水质和水量(同时影响水能)对下游经济社会发展有重要影响。“三湖”不仅是滇中重要的经济资源，更是重要的生态资源和后备水资源，在玉溪市经济社会发展中的生态地位十分突出。东部县区石漠化加剧，水土流失严重，部分湿地退化，湿地面积减少、蓄水量降低、污染和富营养化严重。治水必先治山、治山必先治林，加强生态建设是改善玉溪水环境状况的重要途径。旅游业是玉溪市重点发展的三大支柱产业之一，良好的生态环境将是旅游业发展的重要支撑。此外，玉溪生物多样性在全省亦有重要地位，全市范围内分布国家级、省级、市县级的森林生态类型自然保护区19个，国家森林公园2个，保护区和森林公园总面积占全市国土面积的10.32%。

环境就是资源，环境就是资本，环境就是促进发展的后发优势。玉溪林业发展必须坚持生态建设为主，坚定实施生态立市战略。在桥头堡建设中，玉溪应努力建设滇中绿色生态安全屏障。

(2)森林资源丰富，林业兴林富民潜力巨大。玉溪市地处滇中高原，山地高原占全市总面积的90.6%，林业用地面积103.7万hm2，占全市土地面积的69.2%，涉林农户占全市农户的80.1%。森林资源丰富，交通便利，对发展特色经济林、林下资源开发、生态旅游等有较为优越的自然条件和区位优势。丰富的林下资源，特别是野生食用菌更是声名远扬，是山区、半山区县农民增收的重要来源，一些地方已成为农民增收的基本保证。林业对促进农民增收的潜力巨大，大有可为，兴林富民是玉溪林业建设的必然选择。

林业在玉溪市经济社会发展中处于基础地位。因此，如何管好现有的公益林，使生态功能最优化，同时，积极探索森林旅游和林下非木质林产业的开发模式，对于进一步巩固和确立玉溪林业在“生态立市”战略中的基础地位尤为重要。

2 玉溪市森林生态效益补偿实施情况分析

2.1 森林分类经营区划

1999～2001年玉溪市森林分类经营区划的结果为:全市林业用地103.1万 hm2，其中:商品林 38.2 万hm2，占林业用地面积的37.1%;生态公益林面积64.8万hm2，占62.9%。生态公益林面积中:国家重点公益林27.6万 hm2，占公益林面积的42.59%;地方公益林 37.2 万 hm2，占 57.41% 。

2004年国家重点公益林区划界定，对全市两类林面积进行了调整，调整方案面积为:商品林41万hm2，占林业用地面积的39.8%;生态公益林面积62.1万hm2，占60.2%。生态公益林面积中:国家重点公益林22.4 万 hm2，占 36.09%;地方公益林 39.7 万 hm2，占63.91% 。

经过2008～2009年地方公益林区划界定和省级公益林生态效益补偿县级实施方案的编制，以及2011年公益林生态效益补偿县级实施方案和玉溪市公益林生态效益补偿总体方案修编等几次调整。目前玉溪市两类林比例确定为公益林 57.1万 hm2，占55.06% ，商品林 46.6 万 hm2，占 44.94% 。生态公益林中国家级公益林27.87万 hm2(天保区3.3万 hm2国有林未实施生态补偿)，占公益林总面积的49.92%;省级公益林23.2万 hm2(天保区0.6万 hm2国有林未实施生态补偿)，占40.64%，市级公益林1.7万hm2(尚未实施补偿)，占3%，县区级公益林4.2万hm2(尚未实施补偿)，占7.43%。

2.2 公益林生态效益补偿

2.2.1 补偿范围及规模

2005年6月，中央森林生态效益补偿基金先后在玉溪市的元江、峨山、易门、澄江、华宁、通海、江川、红塔区、新平等8县1区和红塔山自然保护区、玉白顶林场的实施，标志着该市重点公益林生态效益补偿工作正式启动，结束了森林生态效益无偿使用的历史。

6年多来，先后批准该市实施的中央财政森林生态效益补偿面积共24.7万hm2，批准实施的省财政森林生态效益补偿面积22.7万hm2，共实施森林生态效益补偿面积47.3万hm2。

2.2.2 资金投入

截止到2011年底，共到位和兑现森林生态效益补偿基(资)金20957.77万元。按来源分:中央财政补偿基金17722.82万元，省财政补偿资金3033.25万元，市级财政配套工作经费201.7万元。

3 森林生态效益补偿成果分析

(1)确立了较为合理的两类林结构体系。在1999年进行林业分类经营区划的基础上，经过2004年对国家重点公益林做了调整界定，2008～2009年地方公益林区划界定和省级公益林生态效益补偿县级实施方案的编制，以及2011年全省公益林生态效益补偿县级实施方案和市级总体方案修编几次调整。确定全市两类林结构:公益林占林业用地的55.06%，商品林占林业用地的44.94%。生态公益林中国家级公益林占49.92%;省级公益林占40.64%，市级公益林占3%，县区级公益林占7.43%。形成了较为合理的两类林结构体系，既满足了生态建设的需要，又为产业发展留下了足够空间。

(2)建立了较为稳定的生态效益补偿投入保障体系。截至2011年底，除了天保区国有公益林(占4.3%)未实施生态补偿和市级县(区)级公益林(占公益林总面积的10.51%)暂未实施补偿外，其余占公益林总面积85.19%的重点公益林已纳入中央财政和省财政补偿。实施补偿以来总共投入补偿基(资)金20957.77万元。其中:中央财政投入17722.82万元，省财政投入3033.25万元，市财政配套工作经费201.7万元。照目前补偿标准计，以后每年至少投入6951.81万元。将为提高公益林建设管理水平，切实维护生态安全提供有力的投入保障。

(3)初步建立了实施分类经营的组织管理体系。市、县、乡(镇)三级普遍建立了林业分类经营与公益林管理机构，县(区)林业、财政部门实行双线责任管理，层层签订公益林补偿目标管理责任状，切实加强了监督检查、工作考核和绩效考评，有力地促进了公益林建设管理工作顺利开展。

(4)森林资源得到有效保护，生态环境逐步改善。通过森林生态效益补偿项目的实施，组建了专业巡山护林队伍，建立健全管护监督机制，全市生态公益林的管护得到加强，有效遏制了破坏森林资源的行为，乱砍滥伐、乱开乱挖和违规野外用火得到有效控制，森林病虫害监测和防治得到加强;据统计，2005年全市共发生各类林政案件1107起，2011年各类林政案件下降至815起，下降26.4%;6年来，共实施公益林补植补造3335.8hm2，造林成活率达90.6%、保存率达85%以上，重点公益林区生态环境脆弱地段森林植被逐渐得到恢复，林分结构不断优化，水土流失得到有效控制，生态环境逐步改善。

(5)初步形成了林农增收的长效机制。通过实施森林生态效益补偿，解决了2865农民的就业问题，全市46.19万户农户和168.09万农村人口受益，初步形成了林农增收的长效机制。2011年投入补偿基(资)金6951.81万元，全市现有2865名基层护林员，每年的劳务收入为2461.08万元，平均每人每年0.86万元;集体和个体林权所有者每年得到约3552.2万元经济补偿，随着公益林生态补偿标准的不断提高，林农获得的收入将逐步增加。

4 存在的问题

(1)对实施森林生态效益补偿的重要性和必要性的认识有待进一步提高。

(2)补偿标准与森林生态效益功能价值之间差距大，林权所有者的利益诉求在短期内难以满足。

(3)森林生态效益补偿机制单一，需要探索以“谁受益，谁补偿”为主，政府适度扶持的生态效益补偿模式。

(4)公益林管理机构和补偿基(资)金的管理体系不顺，形成了管理机构挂靠多部门，缺乏专门管理机构和专职管理人员，补偿基(资)金难以统一监管的局面。

5 对策与建议

(1)提高认识，加强对生态效益补偿工作的领导。加大宣传力度，进一步提高广大人民群众对实施公益林生态效益补偿重要性和必要性的认识，营造全民爱林、护林的社会氛围。

(2)积极探索森林生态效益补偿的有效模式，创新补偿机制，逐步改变目前完全由政府买单的单一补偿机制，向以“谁受益，谁补偿”为主，政府适度扶持的模式转变。

(3)理顺管理体系，充实和加强专职管理人员。制定行之有效的法律、法规，使公益林管理走上制度化、规范化的轨道。

(4)充分发挥县、乡及村级的职能作用，进一步完善各种管理制度，充分发挥基层组织的自治作用，加大对专职巡山护林员的监管力度。

(5)加强公益林生态效益补偿基金的管理、稽查和绩效评价，提高补偿基(资)金的使用效益，确保补偿基(资)金安全运行。

［1］云南省林业厅.云南省实施中央森林生态效益补偿工作有关资料汇编［R］.昆明:云南省林业厅，2006.

［2］玉溪市林业局，玉溪市财政局.玉溪市实施森林生态效益补偿资料汇编［R］.玉溪:玉溪市林业局，玉溪市财政局，2011.

［3］玉溪市林业局，玉溪市财政局.云南省国家级公益林生态效益补偿玉溪市总体实施方案［R］.玉溪:玉溪市林业局，玉溪市财政局，2011.

［4］玉溪市林业局，玉溪市财政局.云南省省级公益林生态效益补偿玉溪市总体实施方案［R］.玉溪:玉溪市林业局，玉溪市财政局，2011.

［5］玉溪市林业局:玉溪市林业“十二五”规划［R］.玉溪:玉溪市林业局，2011.