城市水业改革中的政府规制制度问题研究

杨健荣，夏晓虹 王亚平

（上海闵行环保开发实业有限公司，上海 201100）

1 引言

水务产业作为城市公用事业的重要组成部分，既是城市经济和社会发展的载体，又直接关系到公共安全和公共利益；既关系到人民群众的正常生活，又关系到城市经济和社会的可持续发展。长期以来受计划经济思维的影响，我国城市供水企业一直充当政府部门的角色，延续着社会公益性并服务于社会的政府规制体制模式。但是随着社会主义市场经济的发展，传统的政府规制制度已无法适应水务产业市场化的要求，政府规制的法律规范模糊和缺失，政府规制机构混乱，政出多门，严重阻碍了政府规制职能的发挥，也影响了水务产业的健康发展。

2 水务产业规制问题分析

2.1 水务产业政府规制机构混乱

目前，我国的水务产业政府规制体制十分混乱，政府规制职能被多个政府机构分割，缺乏统一的规制机构担当行政规制主体，规制主体的独立性也较弱。目前的情况是水价和供水基建项目由国家发展与改革委员会负责，企业经营范围由工商局负责，供水营业许可证由于城市建设部门负责，成本监控由财政部门负责。虽然现在有的城市有诸如公用事业管理局、水务局这样类似的机构，但是其职能还是相当弱小的。

20世纪90年代以来，我国对水务产业的政府规制体制采取了一系列的改革措施，在地方行政区域逐步将水利局改组为水务局，合并了供水管理、排水管理和城市节水办等部门的职能，在其管辖范围遵循了水资源利用的整个流程，在某种层面上实现了统一管理。但在实践中仍暴露出一些问题，包括没有解决地方水权分配的矛盾，流域上下游各行其事，区域行政权大于流域管理权。没有理顺水环境管理体制的问题，由水利部门施行水资源的统一管理，并没解决国家层面上水环境管理体制责权不分以及地方利益保护的问题。没有解决政企不分的问题，中国水资源的管理和水工程建设运营管理的主管部门都是水利部门，各地水务局的成立并没有解决政企不分的问题，反而可能进一步深化这种趋势。

2.2 水务产业政府规制的法律规范模糊

在城市水务产业的相关法律法规的立法方面，目前不能说是一片空白，但现有的法律法规要么是计划经济的产物；要么就是市场化提出了新的问题，在这一领域还没有相应的法律法规。同时，在相关的水务产业政府规制法律法规中具体的规定也相对比较含糊，各部委发布的部门规章制度较多，但规章的效力和权威性都不够，法出多门，模糊混乱的规制法律体系不仅严重阻碍了水务产业市场化的发展，而且很难形成对水务产业的有效规制。因此，系统、全面的政府规制法律法规体系的建立已迫在眉睫。

此外，我国政府规制法律规范的制定程序主要是先由政府相关部门起草法律议案报国务院审批，再由全国人大审议通过，在部门利益和利益集团的驱使下，相关法律和部门规章体现的只是规制机构和所属垄断行业的意愿，立法很难体现民主性和程序性，也很难体现社会的公平、正义。

2.3 水务产业政府规制机构缺乏制约

我国正在进行的城市水务市场化，是在有关部门文件推动下齐头并进，但没充分考虑不同地域的产业和经济特征，更没有完善的水务市场化法律法规制度的构建。城市水务市场的推进呈现混乱状态，多是被动应付，甚至成为实现某种利益的借口和手段。

根据政府规制理论，在水务产业市场化后的运作中，存在着规制者被经营者“俘获”的风险。一方面，规制结果对经营者的利益影响巨大，另一方面，水务产业回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量标准的确定等具有很强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与规制者之间存在着信息不对称问题。由于交易费用和信息不对称问题的存在，被规制企业可以通过向规制机构提供有利于自己的虚假信息而使规制者制定有利于自己的政策。由于选民和立法机构之间的委托代理关系不够健全，广大消费者对立法的影响非常有限，而立法和司法机构对行政系统的监督又明显乏力。这就难以保证行政机构在行使其规制权时，能够充分兼顾各利益集团的利益，而且当弱势利益集团利益受到损害时，也难以得到充分的法律救济。同时，无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为，都因法律责任过轻、违法成本过低而得不到有力制裁。因此，对规制者的制约既是水务产业发展面临的一个现实问题，又是一个沉重的宪政改革问题。

2.4 水务产业特许经营制度缺乏司法救济机制

政府规制中的特许经营制度通常是指政府对城市公用事业领域的公共资源和直接关系公共利益的特定行业，通过市场竞争机制，许可投资者和经营者在一定范围和期限内建设、经营市政公用事业产品或者提供服务的制度。水资源属于有限的公共资源，水务产业是直接关系公共利益的特定产业，政府规制机构通过招标、拍卖等公平竞争的市场化方式选择投资者和经营者，与水务企业签订水务特许经营合同，并对水务企业履行合同的过程实施监管和规制，从而达到间接提供公共服务的目的。但是，在一些城市，政府为吸引资金往往承诺较高的投资回报率，由于缺乏经验和法律的制约，在履行合同的过程中却经常违约。

目前我国特许经营权的授予是由政府和选定的经营者签订特许经营合同，并按照约定的内容来履行合同。依据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的规定：“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（即获得特许经营权的企业）签订特许经营协议”。即依据建设部意见，签订合同是获得特许经营的必要方式。然而，我国法律并没有界定什么是行政合同，水务特许经营合同的性质不确定，解决纠纷的途径也就不确定。例如发生争议后，能不能进行行政复议，政府、企业都无所适从，这就使企业的投资风险加大。

此外，对于对公开招标的竞价方式授予企业特许经营权，将增加不确定性并产生不利影响，如果政府和经营者签订长期的特许经营合同，那么各种不可预见的风险将使其中至少一方在履行合同的过程中提出修改合同，这就需要建立一个修订或重新签订合同的惩罚构架，还需要有仲裁的行政机构。显然，我国的特许经营制度在司法救济方面是十分欠缺的。

2.5 水价形成缺乏政府规制

价格规制是政府规制的重要手段之一，由于水务企业具有区域性自然垄断的特点，垄断者既经营基础管道网络，又经营其他水务相关产业，其他经营者很难参与竞争，自然也就无法介入到水产品的定价问题。长期以来，政府规制机构制定的水价，基本上是以供水企业上报的成本为主要依据的，而真实的水产品的成本只有企业内部知道，政府和消费者企业外部人很难弄清楚，尤其是根据成本来定价的话，企业就有动机去虚构、夸大成本。因此，政府很难对水价进行有效的政府规制。

此外，水价没有建立根据市场供求和成本变化的调整机制，导致供水价格普遍偏低，供水企业长期亏损。目前，在水价的定价问题上，虽然有《价格法》、《政府价格听证暂行办法》等相关法规，但是仍不完善。在政府、企业和消费者行为对水价影响的博弈过程中，与水务企业相比，消费者对自身利益的保护缺乏利益的“代言人”。而政府的价格规制部门往往容易与水务企业产生政企联盟，在价格的规制过程中，政府规制部门会偏向企业的利益，水价的调整基本是按照企业上报的实际成本进行的，城市供水企业合理的和非合理的经营成本几乎都能从价格中得到补偿，随着经营成本的不断增长，企业便要求调高价格，不存在主动降低成本的动力。因此，价格规制的失效和听证制度的形式化已严重影响水务产业公共服务水平的提高。

2.6 国有水务企业改革不到位

我国水务企业一直采取国有独资、政府经营的发展模式，政企不分、政资不分的问题比较突出。国有水务企业表现为政府规制政策的替代物，其商业运作与管理创新受到限制，经营效率不高且缺乏市场活力。水务产业市场化后，一大批水务企事业单位进行了产权改制，从产权结构的角度来看，改革后的公用事业企业主要归结为两种模式：一是国有独资有限公司；二是国有控股有限公司。国有独资有限公司的主要特点包括产权结构单一，在企业内部形成国家独资的股权结构，国家作为企业的外部出资人并没有以所有者的身份进入企业并在企业内行使所有者职能，从而导致了国有独资企业产权主体缺位和产权虚置。而在国有控股有限公司中，非国有股权比重较小而处于弱势地位，股东大会的职能难以充分实现，股东大会形同虚设，真正的权利仍然集中在代表国有股权的政府手中。在缺乏有效的监督和约束机制情况下，过度地将外部出资人的决策权和收益权交给企业经理，将导致严重的控制问题。因此，我国水务企业的改革还有要继续深化产权制度改革，按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理机构，真正做到自主经营，自负盈亏，自我发展。

3 结语

建立完善的政府规制体系，培养和谐、有序的水务市场秩序，为城市提供价格合理、质量可靠、供应安全的水服务是当前社会和经济发展中亟待解决的问题。但应当明确的是，水务产业并不能走向完全的市场化。一方面，政府给予企业相应的优惠政策与支持以确保企业的盈利能力，提高企业的积极性；另一方面，水务企业具有公益性和自然垄断性，提供的产品具有准公共物品的特性，直接关系到人民群众的正常生活，因此要求企业承担普遍服务、连续服务和接受监督的义务，并且只能在经营中获取合理利润。政府通过对企业制定各种规制政策和进行一定的行为约束以确保人民群众的切身利益，并且与一般竞争性领域比较，这种政府规制应该更为严格。

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