环境影响评价中存在的问题及改进建议

刘云伟

（云南省楚雄州环境科学研究所，云南 楚雄675000）

1 引言

我国的环境影响评价（以下简称环评）起始于20世纪80年代初期，于80年代中后期全面展开。虽然目前相继出台了多部法律、法规和技术规范（导则），但尚不完善，环评似乎偏离了正常轨道，笔者从事环评工作多年，从实践经验出发，在此发表一些也许是粗浅的，不成熟的看法，希望起到抛砖引玉的作用，引起环评从业人员思考和探讨，完善和改进环评法律和技术规范体系，促进环评事业健康发展。

2 环境影响评价中存在的问题

2.1 环评的介入时间问题

依据国家相关法律、法规，建设项目在建设前需要办理各种手续，编制多种技术报告（比如可研、环评、安评、水保等），环评是其中之一。介入时间是指环评处于什么位置，环评什么时候开展，通俗的说，就是环评是第几道“门槛”。法律法规有明确规定，《建设项目环境保护管理条例》第9条“建设单位应在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书，环境影响报告表或环境影响登记表”。“可行性研究阶段报批”中“报批”是指环评文件（报告书、表，下同）已编制完成并交环保行政主管部门审批，对该条文的通俗理解就是环评在前，可研在后，前面所说“介入时间”应该很明确。但《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ／T2.1-93）6.2.1.2将“建设项目可行性研究报告”列为环评报告编制依据之一，也就是说，“可研”在前，“环评”在后。同时《中华人民共和国环境影响评估法》第十七条“涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案”，从水保部门获悉“水土保持方案”一般在初设阶段进行，就此说来，环保在水保之后，当然也在可研、初设之后，从而出现前后矛盾的问题。

环评从业者都知道，环评导则对环评文件的要求非常具体、全面、深入、细致，所以环评介入时间决定了环评文件的深度和广度，决定环评文件评审和审批的尺度把握和依据，如果环评在前，在其它报告尚未形成的情况下，环评文件就不可能达到技术规范（导则）要求的内容和深度，如果环评在后，在已形成的各种报告的基础上，当然也就能将满足环评技术规范（导则）的要求，这是一个悖论。从环评本身的性质和功能看，笔者认为“环评”应该是第一道“门槛”或者说应较先介入，环评文件不可能也没有必要太具体、太全面，提出原则性要求即可，关注结果而不是过程。在没有更多相关资料的情况下形成的环评文件可能显得较为简单和粗浅，但其独立性、前瞻性和指导性会更强，更能体现环评的价值和意义，但这样一来，又将颠覆现有的技术导则。

2.2 环保行政部门对于环评的不作为问题

最近几年，环保行政部门对拟编制的环评报告规定由环评单位提出“使用标准确认函”；规定环评表附上执业资格证；要求建设方作出实施环评文件中所提措施的承诺等，但缺乏法律依据。此外就是审批环评文件时进行专家评审，局面十分混乱，专家、行政领导动辄数十人，大多对项目本身及环评工作并不熟悉，评审意见大多无价值，也不具操作性。建议以法律的形式作出明确规定，比如，专家3～5人即可，身份应该是环保从业资深人员或环评上岗证、执业资格证获得者。审批环环保行政部门对项目性质、建于何处心中无数，而交由环评单位把关，而环评单位报告的结论大都可行，但在审批过程中却会出现许多争议，甚至否决掉项目，导致建设业主的资金浪费，如果其它各种手续跟进，会造成更大的浪费。在此建议环保行政主管部门应事先对项目进行初步研究并现场踏勘，形成选址的取舍、环评文件编制及使用标准的书面意见，供建设方及环评单位参照执行。《建设项目环境保护管理程序》已有类似规定，但不完善，不充分，没有强制性。当然，各地环保行政部门可能有不同的管理方式和手段，存在的问题不尽相同，但环保行政部门不作为和乱作为的情形是存在的。

2.3 环评文件中“水土保持”问题

如前所述，《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定：涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。其中“有”字可以有三种解读，包括“水保方案”的主要内容纳入环评文件中；将水行政主管部门审查同意的“水保方案”与环评文件一并报环保行政主管部门；将“水保方案”的行政许可作为环评文件附件。如此语焉不祥，让环评文件编制和审批如何把握。

2.4 环评导则及报告（表）格式问题

中华人民共和国环境保护令第2号《建设项目环境影响评价分类管理名录，2008年10月1日起施行》将建设项目分为23大类，部分类别相应出台评价导则或规范以及报告格式，许多行业尚无导则和格式，比如目前较热门的房地产。是否每一类别都应有一一对应的导则、规范以及格式，还是出台一个笼统的，原则性的规范和格式，然后由环评文件编制单位根据项目特点确定内容自由发挥。建议有关部门研究后迅速确定，便于环评工作开展。

2.5 《建设项目环境影响报告表》存在的问题

1999年8月3日，国家环境保护总局环发（1999）178号文，对于没有相对应的导则（规范）和格式的项目类别，不得不使用此表。笔者认为该表设计存在不合理的地方，如建设项目基本情况表，就目前项目管理而言，立项审批已不存在，已改为投资备案，应修改。绿化面积、环保投资占总投资比例，环保法律、法规无硬性规定。工程内容及规模应适当界定。项目主要污染物产生及预计排放情况表：排放情况是指建设方拟采取的处理措施处理后的排放还是环评报告要求的处理措施处理后的排放？应该明确，否则无法进行后续的环境影响分析。建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果表：从字面上看，似乎说明了前表的排放情况是指建设方拟采取的措施，与环评报告要求的措施无关，预期治理效果达不到环保要求呢？那就应该再增加一个表，提出满足环保要求的改进和增加的措施，由此，污染物排放情况又将发生变化，环境影响又随之改变，因此建议将排放情况表和治理效果表合二为一，紧接着增加一个环评报告提出的满足环保要求的改进建议和对策措施表，在此之后进行环境影响分析。

3 环评文件内容设置的合理性分析

目前环评文件存在内容越来越多，文本越来越厚的倾向，主题模糊、冗长繁杂、面面俱到却大而无当。为使环评文件更趋合理，笔者建议如下。

（1）《中华人民共和国环境保护法》第二条明确规定环境是指自然因素的总体，并不包括社会环境，因此，“导则”中对社会环境现状调查及社会环境影响的内容有悖于“环境保护法”，应剔除，环境文件也应剔除相关章节。

（2）“环境经济损益分析”目前没有切实可行的技术方法，该篇章经常文不对题，胡乱拼凑，没多少价值，也应剔除。

（3）环评文件中环保措施的经济技术论证以及环保措施的提出，应由环保工程设计部门进行，环评人员没有能力、资质、义务、责任论证和提出具体的环保措施，没必要替别的部门承担责任和风险，环保措施只须提出原则性要求即可。

（4）附件过多过滥，有的报告表附件篇幅甚至超过正文，应有所限制和界定。

（5）环评文件内容设置应结合环保行政主管部门的管理权限，管理范围综合考量，从理论上讲，环保与水保、林业、土地、地灾、安全等密切相关或有一定关联，所谓“大环保”，但从目前的国情看，环保执法疲软，权力有限，将与环保有关的但由其它职能部门监管的内容纳于环评文件是不明智的，比如，最近几年，相关规定又强调环评文件要论述项目与规划的符合性，与产业政策的符合性，规划有规划局或建设局，产生政策有发改委，就大多数项目而言，环保文件应当关注真正意义上的、狭义的环保（而不是“大环保”）简单说就是水、气、渣、声的排放和污染问题，这样才能体现环保的独立性、权威性。

4 结语

环评的介入时间法律规定相互矛盾；环保行政部门对于环保存在不作为和乱作为现象；相关环评法律和导则对环评文件内容和格式的要求不合理。

［1］中华人民共和国第七届全国人民代表大会.中华人民共和国环境保护法［R］.北京：中华人民共和国第七届全国人民代表大会，1989.

［2］第七届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国环境影响评价法［R］.北京：第七届全国人民代表大会常务委员会，2002.

［3］国务院第10次常务会议.建设项目环境保护管理条例［R］.北京：国务院第10次常务会议，1998.

［4］国家环境保护局.环境影响评价技术导则总纲HJ／2.1-93［S］.北京：国家环境保护总局，1993.