县级地方债务求变

◎ 文/特约记者 谈乐炎

县级地方债务求变

◎ 文/特约记者 谈乐炎

聚焦县级财政的收支矛盾，就会看到县域在担负着从经济发展、社会治理到文化建设的一揽子任务时面临的压力。一边要挣钱，一边要借债。地方债务开始蔓延到县域，并逐渐影响当地的发展模式。

县域经济“钱袋子”收支矛盾的背后，是“县官”们沉甸甸的责任与压力。

中央财经大学财政学院教授、财政学系主任曾康华认为，“从1994年到现在是社会高速发展的时期，大量的事物是由地方政府来承担的，所以在这种情况下一方面地方政府面临着资金不足的问题，一方面却还要承担着经济发展的重任，再加上中国的政治体制决定了官员的选拔还需要有政绩，在这些因素的影响下，政府财政收入不足时就需要借钱，或者依赖于出卖土地，因此土地财政与地方债务的规模就这样发展起来了。”

一边要挣钱，一边要借债。地方债务开始蔓延到县域，并逐渐影响当地的发展模式。

审计署2011年第35号“审计结果公告”显示，在1986年至1996年期间，共有2054个县级政府开始举借债务；至1996年底，全国2779个县级政府中的2405个都举借了债务，占比86.54%；至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务，有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，20个县级政府的借新还旧率超过20%，23个县级政府逾期债务率超过10%

财政部今年将代地方政府发行2500亿元的政府债券，省、市、县三级地方政府债务的规模今年也将从10.7万亿元提高到12.5万亿元左右。前银监会主席刘明康表示，未来三年，内地地方债约34.5%到期，涉及4.6万亿元人民币。2012年将有1.8万亿的平台债务到期。

“12.5万亿的地方债规模总体上说应该是可控的。”中央财经大学财政学院财政系主任曾康华对记者表示：“但是一些地方政府确实面临着还款困难问题，这是不容忽视的。”

“财政部拒绝延期还款，这是重视债务风险的一个表现，延期是地方财务出现危机的一种早期信号，不能按期还款很有可能说明你这个地方债务规模过大，出现了某种财政上的困难。”曾康华说，在他看来，“一二线城市，地方税收来源多，偿债风险较小，而三四线城市，税收来源少，偿债风险较大，特别是中西部财力本身就薄弱的县市。”

国资委研究中心研究员胡迟则认为，一些县级政府层面，因土地出让金收入下降，财政收入有较大缺口，因此，这些局部风险需要警惕。

在还款延期无望的情况下，“借新还旧”成了很多地方政府的主流选择，这种方式在一定程度上缓解了地方财政的燃眉之急，而在一些专家看来，延期只是将风险延后，地方债问题更急迫的是需要制度层面的改革。

从普遍“秘密”到逐步公开

“地方债务是把双刃剑，适度举债，对当地经济社会发展肯定是有积极作用的，没必要一提到地方债务就觉得肯定是负面的，只要把它控制在一个合理的规模。”曾康华说。

但现阶段，债务问题一直是地方政府不愿公开提起的“秘密地带”，目前仅有13个省(市、区)公开其今年地方政府债券发行规模及资金安排计划，更多的省市连地方债规模都是个“谜”，更不用说详细的“账本”，这种现象在县市一级的地方政府显得尤为明显。

记者联系了多个县级政府欲了解地方债详细情况，均被婉拒。“地方债这个话题太敏感了，”一位不愿具名的某河北县委书记对记者坦言，“说了对我们没什么好处，还有可能招来一堆问题，但是我可以告诉你还债压力是肯定有的”。

在地方债务不透明的情况下，“中国地方债风险岌岌可危”的言论开始在公众及外媒间蔓延，尽管财政部官员曾多次出来对此反驳。

隶属浙江台州的县级市温岭的做法，或许值得其他县域借鉴，温岭首创了公众参与式公共财政预算的民主形式，政府财政预算均需经过人大代表和公民代表的麻辣过堂。一系列制度安排，为的是让民众来管住政府的“钱袋子”。

由浙江省温岭市人大常委会提供给记者的《温岭市2011年全市财政决算的报告》有明确的收支和债务数据，备注明确。这份报告将于2012年7月2日温岭市在十五届人大常委会第三次会议上公布。

“这样的县级财政报告是不多见的”，在仔细分析了温岭市公开的财政报告后，曾康华认为，温岭市2011年1.1亿多的地方政府债券收入占地方财政收入的比例较少，完全有偿还能力。

温岭市人大常委会委员、财政经济工委主任何培根向记者介绍道，温岭地方债务一般投向五类，主要是交通、城市建设、经济园区、民生工程、生态维护，还款来源主要还是预算的财政收入和税费这两大块，税费主要还是来源于土地出让金。

“过去在报告里，债务只带过一句，或者一句也没有。现在半年的报告中，都会有债务是多少，什么状况，这都是分季度向监督小组汇报的。”温岭市人大常委会主任张学明接受记者采访时说。2009年，温岭市人大常委会设立了政府性债务跟踪监督小组。今年换届后，又建立了新的政府性债务跟踪监督小组。

张学明说，温岭市地方债的提出，需要有人大的批准，这个借债计划才能启动，如果人大暂时不同意或者存有疑虑，就无法启动，暂时要缓一缓，这对地方政府债务起到了一定的抑制作用。

然而，温岭地方债务的公开和监督，也并非一步到位，刚开始，监督小组只是几个领导，掌握在很小的范围内，现在温岭市的地方债务，则要向人民代表大会报告，这等于老百姓都知道。

在今年三月召开的十一届全国人大五次会议全体会议上，全国人大委员长吴邦国明确提出，地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督。在这以后，一些省市县级政府纷纷把地方债务纳入人大监督体系。

温岭实际上已经提前了一步，“温岭是东部沿海较发达县级市的代表。”曾康华说，它本身财政收入高，财政结构也较合理，地方债规模相对较小。因此有能力也有底气去公开，而在那些经济欠发达的县城，情况便有所不同，无论是人大的监督还是财政的公开透明，都任重而道远。

土地偿还债务的囚徒困境

在一些专家看来，经过30年的财政运行，地方债日积月累，越滚越多。

尽管从整体上是可控的，但很多地方借的多，还的少。到了还款高峰期，地方债风险自然就大了。当下的选拔机制，在某种程度上也加大了地方债务风险。

“前人借债后人还”的模式，使得当届地方政府不过多考虑举债规模和还款压力，而面对 2012年即将到期的1.8万亿地方债务，土地财政无疑是很多县市的最主要解决出路。然而一个现实问题是：宏观调控大势下，土地市场已经冷得不能再冷。

2012年4月25日，湖北省10个县市领导齐刷刷地出现在武汉市五星级酒店，亲自登台推介辖区土地。而在同一天，由四川眉山市人民政府主办，眉山市国土资源局、市城乡规划局承办的眉山市2012年土地项目推介会则在成都市锦江宾馆举行。

不同的地域，相同的焦虑。县市的一把手亲自卖地，情况非常少见。地方官员如此低姿态的背后，暗藏的是还债压力下的焦灼心态。

当下地方债务的偿还逻辑，事实上进入了一个囚徒困境：为了避免出现违约风险，必须确保地方政府的土地收益，而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。

“过去房地产太好赚钱了，地方政府都忽视了实体经济发展，而现在房地产这个赚钱机器成为负债机器的时候，一些三四线城市连平衡债务的收入都没了。”中国房地产信息集团分析师薛建雄分析说。

在这样的囚徒困境中，如何摆脱对土地财政的依赖，成为县官们的一道现实难题。

在土地财政难以为继的情况下，行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等非税收入，成为地方政府的“救命稻草”，也成为地方债务偿还的来源之一。审计署6月初公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计中发现，非税收入占到县级财政性收入的六成。

在2010中国全面小康论坛期间，东北某农业县县长向记者坦言，相比较于邻县，他们的还债压力明显大。“没有企业进来，就没有旅游开发，也没有相应的钱进来，一些债务还款来源就成问题。所以有的时候，明知道下面有乱收费现象，只要不是很过分，就这样过去了。”

“非税收部分就不排除一些非法集资、乱摊派、乱收费行为”，曾康华说，“这种现象在中西部落后地区的县市显得较为明显，因为税收来源相对较少，债务偿还风险较大，只能通过这种非常规手段收取费用，来化解所谓的债务危机。”

这样的手段显然非常态之举，且隐藏了更多的危机。

地方债“城投化”阳光期待

有句俗语，魔高一尺道高一丈。在财政吃紧的县级城市，过去因为国家明令禁止不许发行地方债，就选择通过其他方式，腾挪之间变相发债融资，让手里的钱更多些，搞城市建设或者改善民生时更从容些。

于是，各种政府垂帘听政的本地投资公司或者开发银行等，构成了庞大的地方融资平台，就像一张大网，将四面八方的资金网罗进来。

城投债一直是我国城市建设融资的重要来源，这种“准地方债”随着市政项目建设债券应运而生。然而受去年全国范围内地方融资平台清理的影响以及经历“上海申虹”和“云南城投”事件后，城投债一度遇冷。

这种局面在企业债“城投化”的风潮里被打破了，今年4月份前，全国地方融资平台就已经发行了30只县级城投债，规模达337.5亿，县级城投主体发行的企业债成为城投债中的新生力量。多家地级市乃至区县级城投企业加入了中票发行队列，仅5月下旬就有来自都江堰市（县级市）和邯郸市的两家平台公司发行中票。

“脆弱的县级财政反而暴露在‘融资平台困局’的前沿，完全是经济刺激的副产品。”广东省财厅科研所所长黎旭东说。而证券分析人士认为，今年以来城投债发行主体转向县级，最主要的原因是目前省级城投发债趋于饱和，债务负担客观上限制了其进一步大规模扩张，加上县级城投的发债需求日益强劲，这些因素使得县级城投债愈演愈热。

值得一提的是，去年上海、浙江、广东、深圳四地自行发债试点的破冰，可视为地方债全面走向市场化的有益尝试，也彰显了中央对地方债务“堵不如疏”的指导理念。“允许地方政府自行发债试点，是中央推进地方政府阳光财政、阳光融资的措施，是一个非常重要的改革和进步。”财政部财科所所长贾康说。

更多的官员和学者倾向于地方政府自行发债，如此将有配套法律法规的管控和约束，以及增强地方人大对地方预算的干预能力，从而缓解和尽力避免地方融资平台的灰幕风险。

目前仅有13个省(市、区)公开其今年地方政府债券发行规模及资金安排计划，更多的省市连地方债规模都是个“谜”，更不用说详细的“账本”，这种现象在县市一级的地方政府显得尤为明显。

链接

中国县级财政制度的五个阶段

1953-1978年：“统收统支，分级管理”的财政体制

1980-1983年：“分级包干”的财政体制

1983-1993年：“财政包干”的财政体制

1994-2002年：“分税制改革以后”的财政体制

2003年至今：“农业税取消后”的财政体制