我国环境服务业发展路径的思考

黎 莹 钟晓红 傅 涛

（清华大学环境学院，北京 100084）

环境服务业是指为防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源等提供各种服务的产业。环境服务业是环保产业的重要组成部分，是随着环境要求提高而兴起的现代服务业的重要内容。环境服务业具有专业化水平高、规范性强、有助于推动产业市场化等特点，它在环保产业中比重增大有助于深挖产业发展中知识与服务的附加值，是环保产业走向成熟的标志。我国环境服务业起步于上世纪90年代，经过几十年的发展，目前环境服务业产值约占环保产业总值的20%左右，而同期发达国家的数值约为50%~60%，我国环境服务业的发展仍处于产业化和市场化的初级阶段，由环境设施建设带动的设备制造和工程服务在产业中仍占主导位置，服务业比重相对偏低。

环境服务业的发展面临很多问题，其中探索适宜的环境服务业发展模式，即在相关主体之间建立合理有效的环境风险成本分担机制，使环境服务企业在建设经营期内取得安全收益的同时，确保环境治理的预期效果，是最为棘手的难题。本文通过梳理环境服务中环保企业污染治理与实现环境总体效果之间存在的差距，解析存在这些差距的原因，并据此提出推动行业发展的思路。

1 传统环保企业环境服务的经济学分析

虽然外部性理论常用于讨论由环境污染而产生的经济问题，但实际上，环境服务本身也存在类似于外部性的状况。图1 说明了在完全竞争条件下，环境服务的外部不经济是如何造成社会资源配置失当的。

图1 环保产品生产的外部不经济Fig.1 The production of environmentally friendly products Externality

图1 中水平直线D=MR 是环保企业的需求曲线和边际收益线，MC则为其边际成本曲线（在完全竞争状态下，需求曲线D是一条水平直线，且D=MR=P0，边际收益MR 等于边际成本MC 是企业实现利润最大化的均衡条件）。在传统的环保行业中，环保企业只对其生产或建造的环保设备或环境工程本身质量是否达标负责，而对设备或工程达标后是否能切实带来环境质量的整体改善并不关心，换句话说，环保企业的责任标的是环境设施，而不是环境效果。因此，在实践中，环境设施或工程的运转情况与区域环境整体治理情况存在着脱节的现象。不仅如此，环境质量整体改善是一项系统的工程，它不但受到环境设施运行状况的影响，还受到许多其他因素的制约，例如：其他污染企业的偷排、突发性自然灾害的破坏、不同政府主管部门协调等等。因此在对某一区域进行环境治理时，社会所付出的边际成本要高于环保企业单纯因设备生产、工程建造或设施运行而形成的企业边际成本，即社会边际成本曲线（MC1）位于企业边际成本曲线（MC）的上方。MC1与MC之间的距离就是环保行业的边际外部不经济。在企业达到最优产出X0的时候，社会为达到环保治理效果所付出的单位价格P1远远高于企业的产品单位价格P0，即P1>P0。因此，为了同时达到行业发展的最优化和社会效益的最大化，那么必须借助“外力”使MC1与MC两条曲线重合，以此达到帕累托效率所要求的最优水平。

通常情况下，我们解决外部不经济所采用的手段有两种：行政管制型方法和经济刺激型方法。行政管制型方法就是行政管理部门通过制定法律、规章制度和标准等直接对生产经营者所产生的外部不经济活动的数量和方式加以规定。将部分社会成本转嫁给企业，由此减少社会外部不经济的成本，即将MC1向MC移动。这种政府行政干预的手段在一定程度上可以减少社会治理环境的成本，增加环保企业对环境治理效果的责任，达到控制环境整体治理效果的目的，在环境治理早期这种方法曾经起到了明显的效果，如各类环保产品的市场准入标准、污水处理的工艺要求及排放标准等。但是从行业发展和环境市场的角度来讲，由于政策制定有时滞性、政策执行灵活度有限、政策控制成本较高等因素，随着环境市场发展的进一步深入，政府在执行和监管中的困难越来越大。

经济刺激型方法是指政府利用经济手段，间接作用于政策对象，刺激其改变经营行为的方法。即通过经济手段增加企业产生外部不经济的成本，使MC向MC1移动。经济刺激方法又分为侧重于政府干预的庇古手段和侧重于市场机制的科斯手段两大类。庇古手段主要是通过收费或收税的方法使企业成本恰好等于社会成本，其征收数额就是企业与社会边际成本的差额；科斯手段主要是运用产权理论利用市场机制解决环境治理成本的差异问题。这两种手段在我国政府实施环境行业管理的实践中均有体现，如：对污水处理厂未达标排放的罚金、环境项目商务模式中产权的界定等。但是我们也注意到，这两种管理手段在具体实施时存在两大难以避免的缺陷。一是收费或收税政策中，政策的制定存在标准不合理、企业与政府信息不对称、收税或收费通过企业定价最终转嫁给消费者等风险。二是环境资源的产权难以明确界定，且已明确的产权是否能够转让存在疑虑。因此，这两种手段相关的政策在制定和执行中均存在困难，效果并不理想。

2 我国环境服务中的关键问题

环境服务业的发展既需要市场的推动也离不开政府的监管，如何进行管理制度和行业发展模式的创新，在有效的政策监管下，充分发挥市场机制的作用，使企业作为市场法人主体获取盈利的同时，能够有效推动环境治理的完成，是环境服务业发展必须解决的难题。为了推动环境服务的产业化发展，结合我国环境服务面临的问题，我们必须解决以下几个关键问题：

（1）成本分担。环境治理的外部成本不能完全由社会或企业其中一方单独承担，必须通过某种机制将环境治理成本在社会和企业之间做合理有效的分担，并且确保两者的责任关系明确，否则，企业和社会或不堪重负、或责任关系含糊，环境治理将无法持续进行。

（2）目标统一。欲将行业外部性减小到最低，只能通过外部性内部化的方式解决，而要将社会和企业的两个主体责任内部化，必备的前提条件就是，企业和社会必须有共同的目标。

（3）结果双赢。环境服务业要想得到长期持续的发展，一方面，市场配置的作用必须得到有效放大，企业发展必须有一定的自主性，企业能够在市场活动中获利。另一方面，企业活动对社会的影响应该是正向的，社会也能够从企业活动中受益。换句话说，企业和社会的利益是一致的，在产业发展中企业和社会应该得到双赢的结果。

（4）服务量化。能否实现环境服务的有效供给，取决于环境服务的可售性，即环境服务是否可以有效的量化。环境服务的可售性越高，企业参与的可能性就越大，环境服务合作的模式成功系数就越高。环境服务的量化程度是决定环境服务是否能够产业化的关键因素。

3 推动环境服务业发展路径分析

3.1 大力发展环境综合服务业，合理分担环境治理成本

环境服务的综合化集成化是环境服务业发展的必然趋势。环境综合服务业以环境服务总包为出口，可涵盖咨询、专业运营、工程、装备制造以及相关联的投资等各个产业单元，即在已有产业环节上的综合和延伸。以往的环境服务业大多集中在设备制造、工程设计、行业咨询等某个产业环节上，并只对该环节的服务结果负责，与其他相关产业环节的运行状况没有过多的关联性。但是，环境效果的体现是多个环境服务部门综合作用的结果，单个环境服务商服务的优劣并很难最终促成环境整体效果的改善。环境综合服务业能够改变传统环境服务业结构松散的缺点，有效整合环境服务产业链的多个关联环节，为环境治理提供系统且综合的解决方案，改变环境服务与环境效果脱节的现象，确保环境治理效果的最终实现。

环境综合服务将环保产业链上相关企业进行垂直整合，使其形成具有共同利益的新型集团形式，将单个环保企业产生的风险有效降低，即通过对环境服务产业链多个环节的整合，将多个关联企业“合并”，降低了外部成本。环境综合服务能够消减原先政府因管理零散的环保企业而产生的部分社会成本，但却相应增加了系统内企业管理的风险成本，从图上看（见图1），MC1和MC分别向中间移动，重合形成ME曲线，环境治理的企业边际成本与社会边际成本趋于一致，其所消耗的环境产品数量Xe是能够使企业和社会效益最大化的产量，环境综合服务业能够比传统的环境服务节约环境产品数量为X0~Xe。在实施环境综合服务时，环境治理成本得到合理有效的分摊，环境治理责任更加明确，企业和社会同时达到帕累托最优的状态。

3.2 推行合同环境服务，统一环境目标、实现环境效果的双赢

合同环境服务是市场化环境服务商业模式的总称，其实质就是以契约形式，依据环保成效为付费标准来支付环保项目全部成本的业务方式，即用户只有获得了既定的环境效果，才付费给治理企业。合同环境服务是建立在环境综合服务基础之上的，合同环境服务分为两种形式：一种是污染企业通过合同服务业将节省下来的减排费用与环境服务商共享，结构上类似于合同能源服务；一种是政府采购通过财政支付采购由环境服务业商所提供的环境服务。

合同环境服务的推出有效解决了两个难题。第一，目标问题。环境服务合同的订立是以环境治理成效为付费标准的，也就是说环境治理效果是环境服务企业获取利润的唯一依据，环境服务的提供方（环境综合服务企业，服务合同乙方）通过减少环境支付或增加环境收益来获取报酬，因此环境治理效果与环境服务收益紧密挂钩。环境服务的需求方（污染企业或政府，服务合同甲方）按照合同约定，依据环境治理成效，通过分期或一次性付费达到治理污染的目的。因此环境服务的甲方和乙方在以达到环境治理效果为目标方面高度统一。第二，结果问题。显然，通过签定环境服务合同，环境服务甲乙双方形成了关系紧密而又相对自由的服务模式。一方面，甲方通过合同有效的锁定了乙方运营的效果，能够在节省成本的前提下最大限度的实现环境治理的成效；另一方面，乙方是具有专业资质的环境综合服务公司，依托合同框架，在技术工艺、运营管理、工程建设等方面又有较大的经营自主权，有利于企业专业技术的发挥和运行效率的提高，从而更利于企业获取商业利润。可见，合同环境服务的模式能更有效的整合资源，对接需求，实现环境收益与环境效果的双赢。

3.3 政府出台合同环境管理办法，细化服务规范和运营标准，为环境服务创造良好的外部环境

环境的污染与治理会产生负、正相反的两类外部性。显然，防污和治污都是典型的市场失灵领域，政府必须采取行动，通过大力发展环保行业，提升专业的环境服务，特别是推进污染治理模式创新，最大程度的减少环境污染。合同环境服务模式能够有效体现环境综合服务的目标，清晰表征环境综合服务的特点，便于环境综合服务的市场化运作，是环境综合服务发展的有效载体。2011年4月环保部出台的《关于环保系统进一步推动环境服务业发展的指导意见》（环发［2011］36号）中明确指出，要“积极探索合同环境服务等新型环境服务模式”，大力推进合同环境服务的试点。合同环境服务是环境服的一种商业模式，商业模式的有效运作是以明确的付费标准为基础的，只有在环境服务可量化且标准明确的前提下，环境服务的商业模式——合同环境服务才有正常运作的可能。因此，我们必须进一步出台有关环境服务标准、管理规范、操作流程等相关细则，使服务效果可考量，计费标准可计算，并明确环境服务合同双方责权利关系，平衡环境效益、企业利润和政府权益三方的利益分配，构建环境综合服务管理体系和政策法规体系，为环境服务业的长远发展创造良好的外部环境。

4 结语

环保产业是建立在不同经济部门相互交叉、相互渗透基础上的综合性产业。传统的环保产业单纯地依赖工程建设和设备制造，很难达成满意的环境效果。随着环保产业的深入发展，环境服务已经成为环保产业发展新的经济增长点，而环境服务的综合化和集成化已经成为环境服务发展的必然趋势。合同环境服务的合同文本中明确了甲乙方环境风险责任，将企业和社会环境治理的目标高度统一，表达了清晰的回报和可核查的环境效果，既能够将环境污染物消减量化，又能够体现环境经济效益，是实现环境综合服务的有效载体。合同环境服务模式的推出是我国在环境综合服务在实践中的有益探索，但是，随着合同环境服务具体应用的深入，需要更详尽的细则出台，以增强服务执行的实操性。

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［4］傅涛．环境综合服务业的形态转型与升级［EB/OL］.［2010–06–05］. http://news.h2o-china.com/html/2010/06/61275729103_1.shtml.

［5］傅涛．合同环境服务之于环境服务业的意义是什么？［EB/OL］.［2011-06-01］. http://news.h2o-china.com/html/2011/06/61306894246_1.shtml.

［6］潘峰，张巧妮．创新合同环境服务实践，促进环境服务业跨越式发展［J］．环境与可持续发展，2011，6：53–55．