环保产业市场化的政策支撑体系研究

陈 鹏 赵云皓 逯元堂 辛 璐

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

经过多年发展，我国环保产业领域不断拓展，已经形成具有一定规模、门类基本齐全的产业体系。但环保产业对国民经济的贡献率低、对环境保护事业的支撑能力不足、环境服务业发育不良、产业层次不高、参与国际竞争能力不强。上述现象与我国环保产业市场化程度较低、市场机制的激励及竞争作用未得到充分发挥密切相关，因为公营事业性质决定的低效率难以使既有的供给能力满足社会日益增长的需求，而巨额亏损造成的财政负担使既有供给能力的维持都捉襟见肘，这是就城市环境基础设施供应而言的。就环保产业整体而言，市场机制对其发展所起的积极作用亦不容忽视，正如曲格平所称：“中国环保产业的发展，如果能走市场化的道路，发挥市场机制，大力推行循环经济，那么才能从传统经济的高开采、低利用、高排放，切实走向一种与环境和谐发展的模式”。研究环保产业市场化的政策支撑体系，对促进环保产业更好更快地发展以及提升环保产业对环境管理的支撑能力等具有参考意义。

狭义市场是买卖双方进行商品交换的场所。一般来讲，市场形成必须具备的基本条件包括：存在可供交换的商品；存在提供商品的卖方和具有购买欲望和购买能力的买方；具备买卖双方都能接受的交易价格、行为规范及其他条件。论文从市场秩序的形成条件入手，试图从创造需求、扩大供给以及规范市场三个方面研究环保产业市场化的政策支撑体系。

1 基于创造需求的政策支撑体系

环保产业发展离不开市场需求。然而，按照西方主流经济学的“经济人假设”，排污企业出于减少成本和追求经济利益最大化的理性思考，在缺乏政策引导、规制以及激励的情况下，几乎不会主动发生购买环保产品与服务的行为。因此，需要构建有利于激励排污企业愿意购买或被迫购买环保产品与服务的政策机制。创造环保产业市场需求可以视情况采用命令控制型手段以及经济激励型手段，以促使排污企业被动或主动地购买环保产品与服务，从而达到抑制环境质量恶化趋势乃至改善环境质量的目的。

命令控制型手段主要包括制定污染物排放标准、落实环境影响评价、执行“三同时”制度、强制开展清洁生产审核、实行限期治理制度、严格环境监察执法、执行强制关停、建立责任追究机制、实行排污信息公开、开展上市公司环保核查等等。命令控制型手段的作用在于不论排污企业是否愿意以及是否具有积极性，要么被动地执行政策，要么承受不执行政策带给自身的不利后果，包括新项目未能通过审批、老项目限期治理乃至关停、排污信息公开引致市场份额下降、未能通过上市或股价下跌、主要负责人被刑拘等等。一般情况下，企业会选择被动地执行政策，而不是承受不执行政策带给自身的不利后果。命令控制型手段在一定程度上有助于环境管理既定目标的实现，其不足之处在于，若缺乏有效监管将很难迫使排污企业购买环保产品与服务，即排污企业缺乏购买环保产品与服务的积极性与主动性。因而，采用命令控制型手段的同时需要辅之以经济激励型手段。

经济激励型手段主要包括实行排污收费、建立损害赔偿机制以及开展排污权交易。经济手段的作用在于排污企业出于经济利益正激励和损害赔偿负激励考虑，会主动发生购买环保产品与服务的行为，其实施效果同样需要强有力的环境监管能力作为保障。

排污收费是我国一项重要的环境经济政策，在筹集污染治理资金以及限制企业排污方面发挥了重要作用，为进一步发挥排污收费制度对企业污染减排的经济激励作用，山西、江苏、内蒙古、甘肃、新疆等地区纷纷提高排污收费标准。然而，由于排污收费标准仍普遍低于治污成本，导致企业宁愿缴纳排污费而不愿安装污染治理设施，制度进一步完善的空间依然较大。

损害赔偿制度亦是激励企业进行环保投资的重要经济手段，《侵权责任法》和《环境保护法》确立了环境污染损害的赔偿制度，但规定非常简略，且没有后续立法制定相应的实施细则。这就使法院无所适从，不利于环境损害赔偿纠纷及时有效地解决。

损害赔偿制度对于超标排污、偷排污染物等违法行为，目前未能采取按日处罚的赔偿制度，且环境污染起诉时效有待延长；排污权交易主要思想是运用市场经济的基本原理，在满足环境质量要求的条件下，建立企业合法排污权，明晰排污者的环境容量资源使用权，允许排污者在法律框架范围内，到市场交易排污权。

“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省（自治区、直辖市）列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。然而，排污权交易政策执行依然存在初始排污权分配、排污权有偿使用价格、排污权有效期限、排污权有偿使用与排污收费的关系以及有偿使用费的征收、管理、使用等亟待解决的问题。

2 基于扩大供给的政策支撑体系

环保产业的进一步发展同样需要扩大供给，通过对相关企业提供机会及经济激励，促使其可以提供、愿意提供以及能够提供环保产品与服务。可以提供主要表现为原本依据法律法规及政策规定只能由政府提供的行为继而转变为企业具有供应资格。由于政府提供环保产品与服务的效率较低导致环保产品与服务供应不足、价格偏高，而由追求效率的企业提供将会扩大供给、降低价格。

使企业具有提供环保产品与服务资格的政策机制包括特许经营、第三方运营、监测社会化等等。目前特许经营、第三方运营的实施领域仍然较少，监测社会化政策机制亦亟待建立；愿意提供主要表现为原本没有人为环保产品与服务付费，或者即使有人为之付费但企业仍然亏本或盈利较低使得企业不愿意供应环保产品与服务，因而，只能通过制定激励政策，确保环保企业能够获取正常利润从而发生愿意提供环保产品与服务的行为。

使企业愿意提供环保产品与服务的政策机制包括污染处置收费、提供环保产品与服务的企业税收优惠、贷款优惠、政府为之提供补贴等等。目前，该政策体系依然存在处置收费标准较低不能抵偿环保企业生产成本、税收优惠政策覆盖领域较窄、政府补贴不足及补贴范围较窄等问题；能够提供主要表现为原本可以提供以及愿意提供，但由于资金及技术瓶颈而不能够实际提供环保产品与服务。

使企业能够提供环保产品与服务的政策机制包括环保技术示范和推广制度、社会投融资政策等等。该政策体系存在示范推广的环保技术种类较少、社会投融资政策不完善等问题。

3 基于规范市场的政策支撑体系

环保产业的发展亦需要规范市场，其主要包括公正透明的招投标制度、规范权威的环境保护资质认可制度、合理适中的价格及收费标准、严格有效的环保产品及服务质量监督管理制度。

第一，公正透明的招投标制度是规范市场秩序的重要因素。若招投标过程不规范、不公正、非透明，有可能导致资金、人才及技术等要素整合效率较低的企业成功中标，易于形成劣币驱除良币的不利于市场竞争的尴尬局面，使得有竞争力的企业不愿甚至被迫退出环保产业，影响环保产业快速良好发展格局的形成，降低环保产品及服务整体质量及水平。

第二，规范权威的环境保护资质认可制度是规范环保产业市场的重要因素。若从业人员及服务机构资质认证和环保产品相关认证制度有空白、不规范、非权威，将使得环保产品及服务的购买者无所适从，市场交易效率较低，价格杠杆难以有效发挥作用，导致高质量高水平的环保产品及服务需求不足，环保产业市场可能处于无序状态。

第三，合理适中的价格及收费标准是规范环保产业市场的重要因素。若由于政府不合理的干预，使得环保产品价格远远高于其所提供的价值，有悖于市场规律，有可能降低排污企业购买环保产品及服务的积极性，导致环保产业市场有效需求不足。若排污收费和环境监管等制度不完善以及政府不作为共同导致环保产品及服务价格偏低，使得企业不愿从事环保产业，有可能引起环保产业市场有效供给不足。若污染处置企业对排污用户的收费水平较低，如医疗废物、电子废弃物、危险废弃物、生活垃圾处置收费等，使得污染处置企业收费后不能抵消成本。此种情况下，环保企业亦不愿提供环保产品及服务。总而言之，环保产业市场规范离不开合理适中的价格及收费标准。

第四，严格有效的环保产品及服务质量监督管理制度是规范环保产业市场的重要因素。由于用户难以识别环保产品及服务质量，因而需要借助相关管理机构进行环保产品及服务质量的监督管理。若环保企业提供虚假的环保产品及服务质量供应信息，相关管理部门应依据环保产品标准及环境服务验收标准，如污染治理工程技术规范和设施运营服务标准，对提供环保产品及服务的企业进行严肃处理，确保环保产业市场秩序的规范化。

图1 环保产业市场化的政策支撑体系Fig.1 Market-oriented policy support system for environmental protection industry

［1］关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见（环发［2011］36号）．2011–4–5.

［2］［英］达霖·格里姆赛，［澳］莫文·K·刘易斯著．济邦咨询公司译．公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命［M］．北京：中国人民大学出版社，2008.

［3］曲格平．环保产业市场化四种模式［J］．领导决策信息，2001.