中国低碳交通运输体系构建的必要性及治理模式探讨

来逢波，任建兰

（1.山东交通学院 管理学院，山东 济南 250357；2.山东师范大学 人口·资源与环境学院 山东 济南 250014）

交通运输业是国民经济的重要组成部分，对国民经济和社会发展起着至关重要的作用。当前形势下，交通运输体系既是区域社会基础产业中最重要的组成部分之一，也是社会发展的重要载体和工具、温室气体的主要制造者和排放源。近些年来，我国交通运输业发展迅速，铁路、公路、航空、水运和管道五种运输方式组成的“综合运输体系”已成为我国社会经济发展的重要推动力量。但交通运输业内部普遍存在的能源使用效率不高、用能结构不合理的问题日渐突出，这些问题的存在不仅影响和制约着交通运输行业的进一步发展，也影响到国民经济的健康发展。因此，加快低碳交通运输体系的构建及其治理模式的探讨和研究，既是一项关系到经济社会发展全局重大而紧迫的战略任务，也是转变交通运输发展方式的内在要求。一、交通运输体系的内涵及存在的问题

（一）交通运输体系的基本内涵

由于各国情况和发展阶段的不同，交通运输体系没有固定的模式和统一的内涵。但一般认为交通运输体系是适应国民经济发展和居民生活水平提高的要求，各种运输方式（铁路、公路、航空、水运和管道）通过分工协作和优势互补形成的一体化的交通运输系统。

（二）交通运输体系存在的问题

改革开放30多年来，我国交通运输业得到了迅速发展，对国民经济和社会发展做出了突出的贡献，但也存在着一些明显的问题。主要表现在：

（1）交通设施总体规模偏小，基础相对薄弱。近年来虽然我国的交通基础设施有了较快的发展，但总体规模仍然偏小，不能充分满足经济社会发展对交通运输不断增长的需求。目前我国按国土面积和人口数量计算的运输网络密度，不仅远远落后于欧美等经济发达国家，就是与印度、巴西等发展中国家相比，也存在较大差距。

（2）交通运输体系不同方式之间缺乏合作与配合，盲目建设、重复建设现象突出。长期以来，由于铁路、公路、水运等运输方式之间分属不同部门管理，在路网规划和投资建设上各自为政，交通资源没有做到统一整合和协调发展，难以发挥最优化、最大化的作用。

（3）交通运输工具能耗高、污染严重，不符合当前低碳发展的思路和要求。在相当长的一个时期内，交通运输的快速增长是以严重的资源破坏和环境污染为代价的。交通运输体系的能耗结构所带来的污染破坏了生态环境，对居民生存和生活环境的危害正逐步体现出来。

（4）交通运输体系的现状不能有效支撑居民消费行为和消费方式的变化。随着生活水平的提高和生活质量的改善，居民外出半径和生活圈的范围逐步扩大，对交通工具安全、便捷、快速的要求日益明显。但受出行距离及出行成本的影响，对交通工具的选择表现出了较大的差异（如表1）。

表1 居民对几种主要交通工具的选用情况比较

资料来源：根据2011年7月在对山东省的济南、青岛、烟台、日照四个城市实地调查的基础上整理所得。

二、构建低碳交通运输体系的必要性

交通运输业是仅次于制造业的第二大油品消费行业，是中国低碳节能的重点行业。我国在2009年就已经成为世界第一大汽车制造国，汽车的购买和消费数量也已经位居全球第一。快速增长的汽车制造和消费，刺激和拉动了巨大的国内市场需求潜力，加大了化石资源的消耗和利用。随着汽车工业的发展，交通用能迅速增加，目前已在总能量需求中占到30%的比例。因此，构建和发展低碳交通运输体系，可以使交通运输行业最大限度地降低能源消耗、节能减排、实现科学发展，也是促进交通运输行业持续发展的客观需要和必然选择。

（一）发展构建低碳交通运输体系可以节约能源、降低能耗

交通运输行业综合能耗居高不下，能源消耗在全国能源消耗中占有很高的比重，随着经济发展，交通运输行业的能耗比例呈稳中有升的趋势。十一五期间，除2006年、2007年交通运输业能耗增长率稍低于全社会能耗增长率外，其他年份都要高于全社会的能耗增长率，自2010年开始出现了进一步拉大的趋势。随着交通运输行业的发展及经济发展对交通依赖程度的增加，交通运输行业的用能总量及在全社会总能耗中的比重还会上升。在这种背景下，发展和构建低碳交通运输体系，无论对交通运输行业还是对宏观经济的大局都具有积极而现实的意义。

（二）发展低碳交通运输体系是我国积极应对全球气候变化的迫切需要

交通工具排放的尾气是导致空气污染乃至气候变暖的重要因素。目前在清洁能源尚没有大规模推广的情况下，汽柴油仍然是交通工具的主要燃料。比如，汽车排放的尾气中就含有较多的有害物质，其成分也非常复杂，约有100种以上，主要包括：一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物、固体悬浮颗粒等[1]。据统计，一辆轿车一年排放的有害废气比自身重量大3倍。交通运输部预测，到2020年中国私人汽车的数量将超过1亿辆，排放的汽车尾气总量将会非常巨大。汽车尾气排放已成为我国各大中城市污染的主要来源之一，交通工具排放的尾气所造成的污染越来越影响到人们的生活质量。

从世界范围看，交通运输也是温室气体排放的主要领域之一。根据2007年欧洲运输部长会议《减少运输二氧化碳排放报告》，2003年，经济合作组织(OECD)国家来自燃油消费排放的二氧化碳中，交通运输（包括营业性运输及私人运输）占到34%，其中公路为23%，水路为2%，航空为6%，其他为3%；在全世界范围，则交通运输占28%，其中公路为18%，水路为2%，航空为5%，其他为3%[2]。

目前，我国各类汽车平均每百公里油耗比发达国家高20%以上。另一方面，中国人均能源资源占有量很低，而交通运输行业的发展需要能源的支撑，有效节约和合理利用能源，既关系交通运输行业的可持续发展，又关系到我国的能源安全。因此，降低交通运输能源消耗、减少环境污染，构建和发展低碳交通运输体系，已成为中国交通运输业发展过程中面临的首要任务。

（三）发展和构建低碳交通运输体系，是中国交通运输业实现可持续发展的必然选择

进入2000年以来，中国交通运输业得到了迅速发展（如表2）。电气化铁路长度由2000年的1.49万公里增长到2010年的3.62万公里，高速公路从1.63万公里发展到7.41万公里，水运、航空及管道运输也得到了迅速发展，但总体来看交通运输业的可持续发展能力面临着严峻的挑战。据统计，中国公路、水路运输能耗占全国石油消耗总量的比重超过了1/3，已经成为温室气体和大气污染排放的重要来源[3]。交通运输业的能源利用率与世界发达国家相比明显偏低，随着国家对交通运输业投资的加大及各种运输方式自身的发展，对能源的消耗也必然逐步增加，迫切要求加快低碳交通运输体系建设。

表2 2000—2010年五种交通运输方式运输线路里程单位：万公里

三、低碳交通运输体系的构建策略

低碳交通运输体系以高能效、低能耗、低污染、低排放为基本特征，其目的在于使交通基础设施和运输系统减少以传统能源为代表的高碳能源的高强度消耗，提高交通运输的能源效率，改善交通运输的用能结构，优化交通运输的发展方式。

（一）加快发展低碳交通运输体系的制度及标准的研究与制定

制度与标准是任何一个行业发展和创新最基本的层面，是行业发展的基本依据和约束规范。低碳交通运输体系的构建是当前低碳背景下交通运输行业发展的崭新开始也是必然归宿，因此在摸清交通运输行业碳排放基本现状的基础上，必须从制度和标准的视角围绕低碳交通体系的构建研究和制定一系列的政策措施、管理规范和监督标准，加快建立低碳交通运输体系的相关战略规划体系和法规标准体系，落实节能减排责任制，完善交通运输综合协调机制。通过切实可行的行业制度和标准来约束和控制，使交通运输行业真正做到低碳运行。实施标杆管理，对节能减排做的好的地区进行推广示范，以此鼓励和带动全国交通行业低碳发展。

（二）全力推进交通基础设施集约化、低碳化发展

我国目前的交通运输发展从总体上说，仍是一种粗放型的发展方式，需要不断加强交通基础设施建设，加大投资力度，集约节约利用土地资源，尽可能少占耕地，减少大规模改变土地形态的建设。推进交通基础设施上新的台阶，初步形成海、陆、空低碳交通运输体系，在低碳发展的框架和思路下解决一直以来区域交通对经济发展的瓶颈制约问题。从总体客观分析，中国交通基础设施依然薄弱，储备能力和应变能力依然脆弱，总量仍显不足，布局不够合理，特别是大型交通基础设施档次和现代化程度较低，因此应全力加快交通基础设施的集约化和低碳化发展，加快轨道交通和高快速路网等交通基础设施建设，优化路网结构，加快低碳交通运输体系的一体化进程。

（三）着力提高城市公共交通出行分担率

提高城市公共交通出行分担率措施如下：①不断提高公交供给能力、通行效率和服务品质，建立出行结构中以公共交通为主导的交通发展模式，实施公共交通引导城市开发和公交优先战略，提高公共交通出行分担率；②通过科学规划和建设，提高线网密度和站点覆盖率，优化运营结构，形成干支协调、结构合理、高效快捷并与城市规模、人口和经济发展相适应的公共交通系统；③城市综合交通体系的建设上，建设以轨道交通为骨架，常规公交为网络，出租车为补充，慢行交通为延伸的一体化公共交通体系；④加大新能源、清洁能源、节能环保、混合动力公交车辆推广力度，积极在出租车及驾培行业推广使用电动汽车；⑤完善支持政策，提高运营质量和效率，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。

（四）积极促进低碳交通及节能减排技术的发展

低碳交通运输体系建设不仅要切实抓好节能减排，更需要从能源结构、发展方式上走清洁化、低碳化的道路。在节能减排及能源结构低碳化发展的过程中，技术既是转变的壁垒也是必须的支撑。交通主管部门需要加大低碳交通支撑技术研发的投入，会同相关行业和部门整合交通节能减排的各项技术，形成“研发→试点→推广→应用”的技术服务链条。同时加强环保生态材料和新技术在道路建设和改造中的应用，加快开展交通运输行业温室气体排放研究，放眼全局，控制和降低交通行业对生态环境的负面影响。

（五）大力发展绿色物流、绿色航运

探索货车运输节能减排新机制，严格执行运输车辆技术管理要求。加快制定并实施海铁联运、江海联运、陆空联运战略，完善海铁联运网络，扩大江海联运业务，提高水路运输量比重，发挥水运的节能减排优势。推动运输工具“油改电”、“油改气”等技术改造，站场等公共场所及公共照明大力推广使用节能设备。

（六）建立完善公众出行社会引导系统

在社会公众中广泛宣传，强化引导，渲染营造低碳交通的社会环境和舆论氛围；运用一切法律、经济、技术乃至公德力量，正确引导公众的交通“减碳”消费；充分发挥公共交通运量大、价格低廉的优势，引导公众理性选择出行方式，鼓励乘用公交车或骑自行车等。

四、低碳交通运输体系的治理模式

低碳交通运输体系的发展需要相应的治理模式。梳理参与其中各利益相关者自身作用的发挥、参与程度及相互之间的协作与配合关系是低碳交通运输体系治理的基础和前提。参与的利益相关者主要包括三个方面：政府、交通运输企业和社会公众（如图1），三者之间形成了相互影响、相互支撑的“三角关系”。从政府方面来讲，构建低碳交通运输体系既是当前政府治理行为的主要内容，也是政府从更高层面上发展低碳经济的主要出发点。从交通运输企业来讲，低碳交通运输的发展既可以节约能耗，降低成本，还可以以更好的服务和产品来回馈公众、服务社会。从公众方面来讲，低碳交通运输可以降低对生态环境及生活环境的污染和破坏，可以使交通运输这一公共产品更健康、更绿色。

图1“政府—企业—公众”三方互动模型

（1）低碳交通运输体系是政府、交通运输企业和社会公众共同协作产生的新型公共产品，三方需要在协作中深度配合，共同完成交通运输体系向低碳模式的方向发展转变。低碳交通运输体系既不同于传统交通行业相对独立和自由的发展模式，也不同于政府高度掌控的交通治理模式，而是一种政府与企业、公众三方共同参与、相互作用、相互影响的新型交通发展模式[4]。

首先，政府在低碳交通运输体系的构建和治理中应起到领导、指导和引导的作用。在制定监管制度和行业标准的基础上，开展低碳交通发展规划，帮助交通运输企业升级节能技术、提升减排能力。其次，尽可能防止和减少交通建设对生态环境的不利影响，使交通运输发展与生态环境相协调，尽可能选择对环境影响小的运输方式。再次，低碳交通运输体系的发展离不开市场的形成和良好的运行。如何将现已形成的交通运输市场体系引导到低碳方向，完成节能技术的升级和减排能力的提升，形成低碳交通技术开发的大环境，并在交通行业市场开发的运作机制中嵌入低碳因素，是建立低碳交通运输体系不可或缺的方面。第四，低碳交通运输体系治理的核心和可持续的源动力最终需要落实到拥有低碳理念的公众（即交通工具的使用者）。进行低碳理念教育和低碳消费引导是提升公众低碳意识的基本手段，公众的意识和行为在很大程度上决定着低碳交通运输体系发展的进程和深度。

（2）低碳交通运输体系的治理要合乎国情，顺应潮流，立足实际，放眼世界。要时刻密切关注国外最新动向，并将其置于全球低碳发展的大背景中。

当前和未来一段时间内，随着一大批高铁项目的建成和投入运营，以及公路、航空及水运的迅速发展，必然带来能源消耗的迅速增长，从而会进一步提高交通运输行业耗能在社会总耗能中的比重。由于现在交通运输行业能耗已在社会总能耗中占有很高的比重，因此未来较短时间内要想大幅度降低交通运输行业的能耗比重难度很大，只能是在一定程度上改善现有的能耗结构。中国低碳交通运输体系的治理不能以降低交通运输行业的发展为代价和筹码，在全国尚处于交通基建大规模快速发展的阶段，低碳交通运输体系的治理必须立足实情，稳步推进，逐步发展，不能搞“一刀切”和“大跃进”。低碳交通运输体系的治理需要建立“理念先导，制度监控，技术支撑，逐步实现”的思路和操作流程，同时密切关注国外最新发展动向，把低碳交通运输体系的建立和发展同我国的减排目标和国际承诺结合起来。

（3）低碳交通运输体系的治理要强调历史的继承性和区域的不均衡性。我国幅员辽阔，交通运输体系发展的历史基础和现实状态差异很大，各地区发展的路径和特点各不相同，行业传承和未来规划也有较大的区别。各地区低碳交通运输体系的发展和治理模式必须结合本地区的制度、经济、文化、价值现状。这就要求地方政府在进行低碳交通运输体系治理时必须考虑本地区的区位特点和当地产业布局、产业结构的特点。从全国范围来看，低碳交通运输体系的发展规划需要结合各地区总体规划的现状和交通运输行业发展的步伐，在探讨未来发展规划的过程中必须考虑到历史的继承性和区域的不均衡性。

五、结束语

交通运输的发展需要能源的支撑，有效节约和合理利用有限的能源资源，全力推进和构建低碳交通运输体系，既关系到交通运输的可持续发展，又关系到我国的能源安全和经济发展的大局。转变交通运输发展模式，发展低能耗的交通运输方式，已成为控制环境恶化，缓解生态压力，建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐发展的关键环节和重要内容。

中国的交通运输体系是国民经济持续发展的坚实基础和强力支撑，当前经济的繁荣发展愈加印证了交通的重要性和突出地位，因此低碳交通运输体系的构建和发展不能以牺牲交通的快速发展为代价。相反，低碳交通运输体系的发展必须要同经济发展结合，与社会发展同步，做到平衡发展。低碳交通运输体系的治理要充分考虑政府、交通运输企业和社会公众的利益机制及协作关系，在综合考虑历史继承性和区域差异性的的基础上，通过政府指导、企业运作、公众参与的治理机制，立足实际，放眼世界，理性改变和积极推动交通运输体系的低碳化发展。

[1]俊清.低碳交通：经济发展新路径[N].第一财经日报，2010-04-29（10）.

[2]林红梅.交通运输部：中国将加快建立低碳交通运输体系[EB/OL].（2010-01-15）[2010-12-10].http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/15/content_511528.htm.

[3]周新军.交通运输业能耗现状及未来走势分析[J].中外能源，2010，（15）：9-17.

[4]戴亦欣.中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析[J].中国人口·资源与环境，2009,19（3）：12-17.