权力异化、国家审计与地方政府负债

蒲丹淋　王善平

[摘要]地方官员权力异化和国家审计监管对地方政府负债行为有显著影响。官员权力异化越严重，地方政府债务增长速度越快，债务风险越大。但是，国家审计监管力量越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府负债增长速度和债务风险。结果表明，较强的国家审计监管力度有助于防止地方政府官员权力滥用和寻租，规范地方政府融资行为。

[关键词] 权力异化；国家审计；地方政府负债

中国分类号：C939； F239

一、引言

根据审计署2011年全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，我国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，地方政府融资平台的债务余额占46.38%。地方政府债务规模存在显著的地区差异，部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。并且，一些地方政府违规取得和使用政府性债务资金，将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所和低水平重复建设项目。

关于地方政府债务的形成原因，代表性的观点主要有：（1）“财政体制说”，即分税制造成的中央政府与地方政府在财权和事权上出现不匹配，财政收入更多集中于中央政府，而财政支出则更多由地方政府承担（Bird，1992；Inman和Rubinfeld，1996）[1][2]；（2）“宏观政策论”，即为应对全球金融危机，完成国家的刺激经济的投资扩张计划要求的地方政府配套资金；（3）政府职能转变不到位，行政机构繁杂，刚性支出过大（刘尚希和于国安，2002）[3]。然而，时红秀（2010）认为“财政体制说”和“宏观政策论”并未触及到地方政府债务问题的根本原因。因为仅2009年地方政府通过融资平台的债务融资就达3.5万多亿元，中央政府即便将2009年全部收入都转移给地方政府，也不能满足地方政府的融资要求[4]。并且，自2008年第4季度以来，地方政府融资平台举债资金除了有10%左右真正用于解决中央提出的4万亿投资计划中要求地方配套资金之外，其余部分主要用于地方政府安排的建设项目（刘煜辉和陈晓升，2011）[5]。

现阶段地方债务的形成由被动的负债开支转为主动的债务融资，地方官员通过成立地方政府融资平台，绕过现行的《预算法》中禁止地方政府举债的规定，获取巨额贷款资金（龚强等，2011）[6]。并且，地方政府官员拥有过度集中的最终决策权和公共资源支配权，使得他们有足够的空间在融资过程中利用公共权力谋取私利（周黎安，2008）[7]。因此，解决地方政府债务问题的关键在于遏制地方政府官员利用权力过度融资的动机。审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分（刘家义，2011）[8]。通过审计对经济权力的行使者进行监督和控制，防止经济权力运行中的异化，遏制腐败的发生，是党的十六大和十七大报告凸现的对权力进行审计监控的理念（蔡春和李江涛，2009）[9]。

基于这种认识，我们尝试从地方官员权力异化和国家审计监管探讨其对地方政府负债行为的影响。本文采用我国29个地区的2007—2010年的面板数据为样本，研究发现，官员权力异化越严重，地方政府债务增长越快，债务风险越大。地方官员权力异化对我国地方政府负债的影响程度取决于国家审计的监管力度。国家审计监管力量越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府负债增长速度和债务风险。结果表明，较强的国家审计监管力度有助于防止地方政府官员权力滥用和寻租行为，从而规范地方政府融资行为。

相比以往的文献，本文的贡献主要有三点：（1）对于地方政府债务所表现出的地域差异，本文从官员权力异化角度探寻了根源，拓展了现有文献对地方政府债务形成机制的研究。（2）实证检验了国家审计对官员权力异化的监控效果，丰富了地方政府债务监管机制的研究。（3）发现国家审计监管可以降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，规范地方政府融资行为，为进一步加强国家审计的监管力度提供理论支撑。

余文结构安排如下：第二部分是研究假设与检验模型的提出；第三部分是样本与描述性统计；第四部分是回归结果；第五部分是稳健性测试；最后部分为研究结论。

二、研究假设与检验模型

（一）地方官员权力异化对地方政府负债行为的影响

公共权力是实现公共利益的强制性力量，是为满足公共需要而进行资源配置的一种手段，能够支配资源是权力的终极价值所在。公共权力运行是一个典型的委托—代理关系，由于有关公共产品和公共服务的供给或产出信息是严重不对称的，并且实施公共权力的是具有私人利益的官员。因此，存在着公共权力委托—代理失灵的潜在危险，公共权力天然具有异化为谋求私人利益的私人权力的“基因”（焦建国，2006）[10]。政府官员利用公共权力谋取私利即权力异化（Shleifer和Vishny，1993）[11]。官员在运用地方政府的公共权力谋取私人直接经济利益的时候，深刻影响了地方政府的举债行为。

首先，地方政府官员与其他经济人一样，都是效用最大化的追求者，会有最大化预算支出的倾向（Niskanen，1971）[12]。因为地方政府官员得到的回报除作为工资与奖金的货币收入和升职的机会以外，更重要的是隐蔽的货币收入或非货币收入。政府官员得到的这些收入是预算支出的增函数。预算支出越大，越能满足地方政府有关官员的权利欲望，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质效用也就越高。并且，预算支出越大，地方各部门官员掌握的资金量越大，也就有了更多的寻租机会，来为个人牟取货币或非货币的收入。预算支出的扩张机制在地方财政收入不能满足预算支出的需要时就会导致地方政府通过各种渠道筹集资金，从而导致地方政府债务的扩张（唐云锋，2006）[13]。

其次，地方资源开发也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。项目投资与地方政府官员的利益也是密切联系的。在我国地方政府的运作现实中，已经形成有项目就有额外收入的潜规则。项目资金规模越大，官员可自由支配的资金也就越多。因此，地方政府官员试图随时把握机会利用所有可能的举债资源开启尽可能多的投资项目。为突破现有的资本预算约束，地方官员通过权力“资本化”，将辖区内拥有的资源通过权力运作转化为收入，即成立地方政府融资平台，通过土地抵押等途径，给政府的投资项目进行融资贷款（季燕霞，2009）[14]，导致地方政府融资平台债务激增。根据以上分析，我们提出假设1：

H1：地方官员权力异化越严重，地方政府债务增长越快，债务风险越大。

（二） 国家审计对地方官员权力异化的监管

为解决因委托代理关系而产生的逆向选择与道德风险等问题，防止权力异化和寻租行为，必须加强对经济权力的监控。国家审计是确保经济权力正确行使的一种有效的监控手段（蔡春和李江涛，2009）。国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，在本质上是一种特殊的经济控制，其根本目标在于保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。公共受托经济责任指特定的主体按照特定要求或原则运用公共权力去经管公共资源并报告其经管状况的义务（蔡春等，2012）[15]。经济权力和经济责任具有对称性，委托人授予受托人对受托经济资源的控制权力，履行受托经济责任的过程也就是受托人运用被授予的经济权力的过程。因此，国家审计对经济权力进行监控是全面有效履行公共受托经济责任的内在要求。Chennai（2004）明确地指出了对公共经济权力进行控制是审计的重要职能[16]。董延安（2008）提出经济权力审计控制实际上就是对拥有该职权的相关责任人进行制约和监督，以防止权力腐败。通过对公共经济权力审计控制整体效果和分项效果进行实证分析，发现我国国家审计对公共经济权力控制的整体效果较好，对公共经济权力控制的分项效果（税收征管权审计控制效果和预算执行权审计控制效果）也较好[17]。

我国审计监督制度作为宪法规定的一项重要政治制度，着重从经济权力相互制约的角度防止经济权力运行中的异化，遏制腐败的发生，是国家治理的重要组成部分（刘家义，2011）[8]。在各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍的规律。为防止政府官员因权力过于集中而滥用权力，必须采取分权和相互制约的机制，把决策权、执行权和监督权进行科学配制。国家审计以监督政府财政收支为基本内容，实质上是对政府行政权的限制与制约。威廉·普罗克斯迈尔认为：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥作用不可或缺。如果没有审计总署和其所拥有的审计调查权，国会在监督方面就无能为力。”（文硕，1990）[18]。因此，我们认为国家审计作为政府财政权的制约和监督机制，通过对经济权力的行使者进行监督，制约行政权扩张，促使政府官员按公开、真实和有效的管理目标来运用人民和权力机关所赋予的财权，从而规范地方政府融资行为。根据以上分析，我们提出假设2：

H2：国家审计监管力量越强，越能制约地方政府官员的权力异化行为，从而降低地方政府债务增长速度，降低地方政府债务风险。

（三）检验模型

GLit=β0+β1FEEt+β2AUDITit—1+β3FEEit*AUDITit—1+β4BUDit+β5GDPit+Year+ε（1）

RISKit=β0+β1FEEit+β2AUDITit—1+β3FEEit*AUDITit—1+β4BUDit+β5GDPit+Year+ε（2）

模型中涉及的变量有：

（1）被解释变量

本文分别以地方政府债务增长率（GL）和地方政府债务风险（RISK）衡量地方政府负债行为。借鉴刘煜辉和陈晓升（2011）的指标，以各省地方政府融资平台政府性债务来衡量地方政府债务[5]。地方政府融资平台是由地方政府及其相关部门通过财政拨款或者注入土地、股权等资产，再辅以直接或间接形式的政府担保，发起设立、承担政府投资项目融资功能的经济实体。是地方政府为绕开现行的政策障碍，满足对外融资需求的创新举措。根据审计署2011年全国地方政府性债务审计结果，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任和担保责任的债务分别占63.12%、16.38%，真正能支撑地方政府用于偿还地方政府融资平台债务的真实偿债能力将主要依靠地方政府土地出让金及一般预算收入（刘煜辉和陈晓升，2011）[5]。因此，我们选取了各省地方政府融资平台公司负债的数据，将其加总作为各省地方政府债务的衡量指标。地方政府债务增长率（GL）=本年度地方政府融资平台债务余额/上年度地方政府融资平台债务总额。地方政府债务风险（RISK）=本年度地方政府融资平台债务余额/地方政府一般预算收入+土地出让金收入。

（2）解释变量

基于我们在本文的讨论，我们选取了以下主要解释变量：官员权力异化程度的衡量指标：地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重（FEE）、问题金额处理率（AUDIT）、预算软约束（BUD）和本地人均生产总值（GDP）。

本文使用地方政府行政管理费占一般预算支出的比重间接衡量官员权力异化的程度。行政管理费支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用，是政府公权力机构行使职能时自身耗费的显性经济资源，构成行政管理成本中最核心的部分。政府行政管理费开支规模是衡量政府行政效率的关键指标。张军等（2007）用地方政府的行政管理费支出并把它单位化（即除以公职人员的数量）来衡量地方政府治理的水平[19]。楼国强（2010）用地方政府行政管理费支出来刻画政府官员在公共支出中的自我约束程度[20]。杨宇立和钟志文（2010）用行政管理费占财政支出的比重衡量政府的行政效率[21]，根据已有文献，本文用地方政府行政管理费占一般预算支出的比重衡量官员权力异化的程度。比重越高，说明政府行政效率越低，政府官员在公共支出中的自我约束程度越差，官员权力异化越严重。具体表现为，第一，政府管制和审批制度给予官员索要和收受贿赂的机会，拥有政治和经济资源的政府部门可能通过设置较多的审批环节来获得更多的管制权力和寻租机会，增大腐败空间（Shleifer和Vishny，1993）[11]。第二，政府行政效率低下可能增加冗员，加剧官员的官僚作风，而官僚主义是腐败滋生的土壤（Banerjee，1997）[22]，越是官僚主义的政府越有可能为了索要贿赂而进一步降低工作效率。

借鉴蔡春和李江涛（2009）的指标，本文以已得到处理的问题金额占应纠正问题金额的比例，即问题金额处理率（AUDIT）作为经济权力审计监控效果的变量[9]。针对审计决定中所提出的问题金额，被审计单位的反应程度代表了审计机关对被审计单位经济权力进行监控的效果。所谓问题金额，是指政府审计发现的存在违规、管理不规范、损失浪费等现象，需要上缴财政、减少财政拨款或补贴、归还原渠道、调账处理或自行纠正的金额。所谓已得到处理的问题金额，是指落实审计处理结果的过程中实际已上缴财政、归还原渠道、调账处理或自行纠正的金额（韦德洪等，2009）[23]。因为审计监管力度对政府官员的约束力和威慑力往往要在下一期才体现出来，所以我们选取前一期的审计数据。

根据已有文献，控制变量包括预算软约束（BUD）和本地人均生产总值（GDP）。Wildasin（2004）和Goodspeed（2002）认识到，如果地方政府面临着预算软约束，就有激励进行过度借款和财政支出，对其投资项目质量投入的关注则较少[24][25]。在中国的现行财政体制下，地方政府对中央财政“兜底”预期形成的政府“隐性担保”机制使地方官员产生道德风险，易于为自身利益而在预算外大量负债进行投资。我们用政府预算外收入度量地方政府预算软约束的程度（方红生和张军，2009）[26]，并对其进行了对数化处理。本文用本地人均生产总值度量地方政府经济发展水平，也对其进行了对数化处理。考虑到时间的影响，我们还控制了年份（Year）。

三、样本与描述性统计

本文选取29个省、直辖市和自治区2007—2010年的面板数据，以各省发行城投债券的地方政府融资平台作为统计地方政府债务的样本，地方政府融资平台负债的数据来源于WIND数据库，2006—2009年的审计数据来源于《中国审计年鉴》2007—2010年、预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》2008—2011年，行政管理费支出、本地人均实际生产总值的数据来源于CSMAR数据库。此外，我们还对样本作了如下处理：（1）因为数据的原因剔除了西藏、海南两个地区；（2）对于年鉴中没有披露的数据，本文按照遗失值进行处理；（3）对所有连续变量进行了Winsorize处理，小于1%分位数与大于99%分位数的变量，令其分别等于1%分位数和99%分位数。经过筛选最终选取了116个样本数据，所有的数据处理采用stata10统计软件。

表1报告了研究变量的描述统计。各省地方政府融资平台的债务增长率的平均值（GL）为1.636，最小值1.052，最大值4.45，说明我国地方政府债务快速增长的同时，各地区政府债务的增速差异显著。地方政府债务风险（RISK）的平均值为2.156，最小值为0.502，最大值为3.69，表明各地区偿债能力有显著差异，有的地区的债务已经超过了本地区的可支配财力，存在较大的风险隐患。官员权力异化程度（FEE）最小值为0.124，最大值为0.386，说明各地区地方政府行政管理费占一般预算支出的比重差别比较大，政府官员在公共支出中的自我约束程度差异明显。审计问题金额处理率（AUDIT）平均值为0.662，最小值为0.06，最大值为1，说明审计机关对被审计单位经济权力进行监控的力度差别比较大。预算软约束（BUD）的平均值为23.22。本地人均实际生产总值（GDP）的标准差为0.53，说明我国各地区经济发展水平不平衡。

表1 基本描述性统计

注：GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数

表2报告了变量间的相关系数。GL、RISK分别与FEE、BUD正相关，说明地区官员权力异化程度越严重、预算软约束越大时，地方政府债务增长速度越快，地方政府债务风险越大。GL、RISK分别与AUDIT负相关，说明审计监管力度越大，地方政府债务增长速度越慢、地方政府债务风险越小。GL与GDP正相关，RISK与GDP负相关，说明地区经济越发达，债务增长越快，但债务风险越小。自变量间的相关系数最高不高于0.8，且以VIF进行的多重共线性检验也发现VIF值均不超过10，表明多重共线性问题并不严重影响本文的研究结论。

表2 相关系数表

注：GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数

四、回归结果与分析

表3报告了模型1和模型2的回归结果。在模型1的回归结果中，FEE的回归系数显著为正，说明地方官员的权力异化程度会显著影响地方政府债务增长速度。官员权力异化程度越大的地区，地方政府债务增速越快。这与研究假说1一致。官员权力异化程度越大，政府官员在公共支出中的自我约束程度越差，为获得更多的管制权力和寻租机会，实现自身利益最大化，官员会有扩大预算支出和过度投资的冲动。在地方财政收入不能满足支出的需要时就会导致地方政府通过各种渠道筹集资金，从而导致地方政府债务的扩张。FEE与AUDIT交互项的回归系数显著为负，说明审计的监管会弱化官员权力异化对地方政府负债的影响。这与研究假说2一致。即问题金额处理率（AUDIT）越高，审计机关对被审计单位经济权力进行监控力度越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府债务增长速度。可能的解释是审计人员通过查处被审计单位中存在的违规、管理不规范和损失浪费问题，对经济权力的行使者进行监督，促使政府官员按公开、真实和有效的管理目标来运用人民和权力机关所赋予的财权，从而约束地方政府负债行为。BUD的回归系数显著为正，说明预算软约束的程度越大，地方政府债务增长越快。可能的原因是如果地方政府面临的预算软约束程度越大，地方官员易于为自身利益而在预算外大量负债追求高风险、高回报的项目。GDP的回归系数显著为正，说明经济越发达的地区，地方政府偿债能力越强，越有可能通过负债筹集资金。

在模型2的回归结果中，FEE的回归系数显著为正，说明地方官员的权力异化程度会显著影响地方政府债务风险。官员权力异化程度越大的地区，地方政府越有可能不顾当地政府的可支配财力和偿债能力的情况大量举债，导致地方政府债务风险越大。这与研究假说1一致。FEE与AUDIT交互项的回归系数显著为负，说明官员权力异化对地方政府债务风险的影响将受到审计监管的约束。这与研究假说2一致。可能的原因是审计监管力度越强，越有可能揭露地方政府官员的腐败行为和寻租行为，从而防止权力的滥用，抑制官员扩大预算支出和过度投资的冲动，促使地方官员按照本地的经济实力和实际需要融资，从而降低地方政府债务风险。GDP的回归系数显著为负，说明经济越发达的地区，地方政府预算收入和土地出让金收入越高，地区可支配财力越多，偿债能力越强，地方政府债务风险越小。

表3回归结果

注： 1. GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数。***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平显著

2.Hausman检验原假设为使用随机效应模型，备择假设为使用固定效应模型。回归1、回归2的Hausman检验值分别为54.3和47.8，对应p值均在1%的显著性水平下拒绝原假设。因此，我们采用固定效应模型对二者进行估计。

五、稳健性检验

为检验上文结论的可靠性，我们采用审计案件处理率（CTA）作为审计监管力度的衡量指标.审计案件处理率是指已得到处理的案件数占政府审计移送司法机关、纪检监察部门或其它有关部门处理的案件数的比率，反映政府审计移送处理的案件得到有关部门处理和重视的程度，是政府审计监管力度的重要体现。结果发现FEE与CTA交互项的回归系数显著为负，说明审计案件处理率越大，对地方官员滥用权力和腐败的威慑作用越强，更能弱化官员权力异化对地方政府负债的影响。结论没有显著变化。

注：1. GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数。***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平显著

2.Hausman检验原假设为使用随机效应模型，备择假设为使用固定效应模型。回归1、回归2的Hausman检验值分别为35.3和36.5，对应p值均在1%的显著性水平下拒绝原假设。因此，我们采用固定效应模型对二者进行估计。

六、研究结论及政策意义

本文以我国29个地区的2007—2010年的年度数据为样本，实证检验了地方官员权力异化程度和国家审计监管力度对地方政府举债行为的影响。研究发现，官员权力异化越严重，地方政府债务增长速度越快，债务风险越大。地方官员权力异化对我国地方政府负债的影响程度取决于国家审计的监管力度。国家审计监管力量越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府负债增长速度和债务风险。结果表明，较强的国家审计监管力度有助于防止地方政府官员权力滥用和寻租行为，从而规范地方政府融资行为。

本文的研究发现具有如下政策含义：（1）加大国家审计的监管力度，通过提高审计问题金额处理率和审计案件处理率，强化国家审计效能，对官员的违规行为形成警示甚至震慑的作用，规范地方官员行使公共权力的过程，从根本上减轻地方政府官员权力异化行为对地方政府债务的影响。（2）结合预算执行审计、领导干部经济责任审计、金融审计、重大投资项目审计，推进对债务的常态化监督，约束举债权力，规范决策程序，促进构建地方政府性债务的审计监管体系。

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