完善草原执法法律依据依法加强草原生态保护建设

记者：《解释》的重大意义是什么？

胡伟新：党的十八大报告指出，大力推进生态文明建设，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。同时提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。坚持节约资源和保护环境的基本国策，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生活环境，为全球生态安全作出贡献。这一论述，将生态文明建设提高到了全新的战略高度。

我国天然草原面积近4亿公顷，约占国土面积的2/5。草原作为我国面积最大的陆地生态系统，生态地位十分重要。草原既是主要江河的发源地和水源涵养地，又是防治水土流失和荒漠化的主战场；既是应对气候变化的重要“碳库”，又是保护生物多样性的重要“基因库”。由于受气候变化和人为不合理利用等因素影响，目前我国天然草原退化严重，草原生态服务功能降低，江河上游水土流失加剧，北方沙尘浮尘灾害频繁，严重威胁国家生态安全。

依法加强草原生态保护建设，是维护国家生态安全的重要举措，是推进生态文明建设的重要内容。《解释》的出台，为依法打击各种破坏草原资源和生态环境的违法犯罪行为，提供了强有力的法律武器，对加强草原生态保护建设，维护国家生态安全，促进生态文明建设具有十分重要的意义。

记者：非法占用草原二十亩作为定罪标准的考虑是什么？

◎农业部草原监理中心主任马有祥回答记者提问

胡伟新：主要有这么两点考虑：第一，统计数据表明，2008—2009年，内蒙古、新疆、黑龙江等十个省区（草原面积占全国草原总面积的80%）非法开垦草原十亩以下的案件占非法占用草原案件总数的65.6%，开垦十亩以上的占34.4%，开垦二十亩以上的占15.2%。考虑到实践中非法占用草原主要表现为非法开垦草原种植粮食或者其他经济作物，行为人实施此类行为往往是基于经济、生活等方面的利益需求，入罪门槛不宜定得太低，将二十亩规定为非法占用草原“数量较大”的一般认定标准，意味着有15.2%的开垦草原违法案件应当追究刑事责任，从打击力度和范围看，相对比较适宜。第二，为贯彻宽严相济政策精神，体现主客观相统一原则，加大对屡犯不改非法占用草原者的惩治力度，特别规定，曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上，即属“数量较大”。

记者：请问当前草原执法工作中面临的突出问题是什么？《解释》的出台对解决这些问题将起到怎样的作用？

马有祥：众所周知，草原是我国陆地面积最大的生态系统，在生态文明建设中具有重要的战略地位。为依法保护草原资源和生态环境，各级政府采取了一系列有效措施，不断加大草原生态保护建设力度，草原执法工作也相应得到加强。

当前，草原执法工作仍然面临着执法力量薄弱、执法装备条件落后等问题，但从法律和制度层面来看，目前草原执法工作面临的最突出问题是，草原执法的法律依据不够完善，草原法和刑法缺乏有效的衔接，对破坏草原资源的犯罪行为缺乏量刑标准，难以追究刑事责任，草原执法的惩戒和震慑作用不明显。由此造成开垦草原、非法使用草原等违法行为屡禁不止。据农业部草原监理中心统计，“十一五”期间，我国主要草原省区发生开垦草原案件近万起，破坏草原面积近80万亩。《解释》的出台，明确了开垦草原、非法使用草原等犯罪行为的定罪量刑标准，实现了草原法与刑法的有效衔接，为依法追究破坏草原资源当事人的刑事责任提供了重要依据，对进一步增强草原执法的威慑力，具有重要的作用。

近年来，随着草原地区经济开发活动日益增多，一些国家机关工作人员违反法律规定，非法批准征收、征用、占用草原的问题也比较突出。为此，《解释》专门规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反草原法等土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用草原，也要追究刑事责任，并明确了量刑标准。这对进一步规范权力运行，促使国家机关工作人员依法行政，也具有重要的促进作用。

此外，在草原执法过程中，以暴力、威胁方法阻碍草原执法人员依法执行职务的现象时有发生，执法人员的人身安全甚至受到威胁。为此，《解释》对以暴力、威胁方法阻碍草原执法人员依法执行职务，或者煽动群众暴力抗拒草原法律法规实施的行为，作出了追究刑事责任的规定。这为草原法律法规的实施和草原执法人员依法执行职务提供了强有力的司法保障。

◎最高人民法院研究室副主任胡伟新回答记者提问

记者：草原《解释》与《土地解释》和《林地解释》数量标准为什么不一致？

胡伟新：《最高人民法院关于破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》将非法占用耕地“数量较大”规定为基本农田五亩以上，基本农田以外的耕地十亩以上；《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》将非法占用林地“数量较大”规定为防护林等特种用途林五亩以上，其他林地十亩以上。本《解释》规定非法占用草原二十亩以上的，属于“数量较大”，关于这三个司法解释之间关于数量的规定不一致的问题。我们的主要考虑是：非法占用草原与非法占用耕地、林地的方式、目的、危害后果等有所不同，对三者不能设定相同的“数量较大”标准。首先，非法占用草原主要表现为非法开垦草原种植粮食和经济作物，行为人往往有生活方面的需求，而非法占用耕地、林地则多是用于建造商品房，是为了谋取巨额利润，二者主观恶性有一定差别。其次，经调研了解，非法开垦草原相对容易，一旦实施往往开垦的面积就比较大，如将非法占用草原“数量较大”的标准亦规定为五亩、十亩，将意味着有大量非法开垦草原案件要作为犯罪行为处理（据统计，非法开垦草原十亩以上的案件要占全部非法开垦草原案件的34.4%以上），可能存在打击面过宽的问题。第三，虽然《中华人民共和国草原法》规定了基本草原的概念，但调研发现，目前各省区基本草原划定工作进展不一，大部分省区才刚刚开始此项工作，因此无法像土地、林地解释那样，根据草原等级分设不同的入罪数量标准。

◎新华社记者提问

◎农民日报记者提问

◎中央人民广播电台记者提问

对于初次非法占用草原与曾因非法占用草原受过行政处罚三年内又非法占用草原，二者所反映出的行为人主观恶性和人身危险性程度存在明显差异，为其确定不同的入罪数量标准，并不违反法律规定，同时也更符合宽严相济刑事政策和主客观相统一刑法原理。

记者：下一步将采取哪些措施，做好草原行政执法与司法的衔接工作，进一步加大对破坏草原资源违法犯罪行为的打击力度？

马有祥：《解释》的出台，为依法打击破坏草原资源的违法犯罪行为提供了有力的法律武器。

下一步，各级草原行政主管部门和草原监督管理机构将把学习宣传《解释》作为草原普法宣传的重点内容，深入开展《解释》的学习宣传活动。一是广泛宣传“破坏草原有罪”的观念，进一步增强社会各界，特别是在草原上从事开发经营活动的自然人和法人组织自觉遵守草原法律法规的意识。二是加大向有关国家机关及其工作人员的宣传力度，使其切实认识到，非法批准征收、征用、占用草原是要负刑事责任的，促使其自觉规范权力运行、依法行政。三是组织草原执法人员认真学习《解释》的内容，准确理解和掌握破坏草原资源犯罪案件的定罪量刑标准，并不断增强规范执法、文明执法、公正执法的意识。四是对司法机关追究刑事责任的草原犯罪案件，及时进行通报曝光，充分发挥典型刑事犯罪案件的警示宣传和教育作用。

同时，各级草原行政主管部门和草原监督管理机构还将进一步加强与公安机关、检察院和法院的沟通协调，建立健全草原行政执法与司法有效衔接机制，完善移送涉嫌草原犯罪案件的工作规程和制度，在行政执法过程中发现涉嫌犯罪的案件，及时向公安机关移送，共同做好打击草原违法犯罪行为的工作，为依法保护草原资源和生态环境，加快推进生态文明建设作出应有的贡献。