政府信息服务收费价格问题刍论

关键词：政府信息；政府信息服务；收费；价格

摘 要：服务价格是影响政府信息公开发展的最重要因素之一。文章对政府信息公开的成本构成作了分析，就政府信息定价的主流模式进行了比较，提出完善我国相关政策制度的对策。

中图分类号：G250 文献标识码：A 文章编号：1003-1588（2012）03-0019-03

收稿日期：2012-03-28

作者简介：李丹（1972-），新乡学院图书馆馆员。“信息权利”确立于联合国《世界人权宣言》，在人权体系中占有重要地位。“信息获取权”是完整的信息权利的核心组成部分，政府信息公开是保障与实现该权利的不可或缺的基本途径之一。在制约政府信息公开的诸多因素中，“价格问题”不可忽视。根据MICUS的研究报告，政府信息服务价格是用户最为关注的一个焦点[1]。政府信息是特殊类型的公共物品，价格形成机制有其身的规律性、复杂性与不确定性。我国政府信息服务收费价格制度处于初创阶段，有必要对国际社会的有益做法与成功经验开展比较研究、学习和借鉴。

1 政府信息服务收费定价的成本因素分析

1995年，世界经济合作组织在《公共管理年报》中认为，用户付费是消费者由于消费了公共部门提供的商品和服务而向公共部门做出的直接付款以及商品与服务的内部定价[2]。用户付费是各国政府信息公开施行的普遍制度之一，其中一个重要的合理性因素是弥补信息供给的相关成本。美国政府认为，政府信息的生产和传播是需要高额支出的，税收无法完全解决这个问题，最适当的方式是向用户收取费用[3]。瑞典政府认为，与税收相比，用户付费是更为合适的政策工具，并且是一种有效途径。瑞典宪法规定。用户付费是对公共服务提供成本的直接补偿[4]。

政府信息服务定价要考虑消费需求、目标利润、竞争关系、信息生产和传播风险、信息使用价值、社会心理等因素，但是最重要的是要对信息成本做出评估。比如，2000年，美国政府部门执行信息公开的总成本达2．5亿余万美元。自1974年以来，美国政府每年用在信息申请和诉讼方面的费用达5，000万至2亿美元[5]。在澳大利亚，每项政府信息公开申请的成本约为377澳元，手续费为5．53澳元，申请费与收取的费用只占信息提供费用的3．7%[6]。政府信息公开的成本有三种类型：其一，静态成本。包括人力成本、物力成本、制度成本。其二，运行成本。包括管理成本、监督成本、补救成本。其三，衍生成本。包括机会成本、沉没成本、激励成本[7]。另有学者把政府信息公开的成本划分成显性成本和隐性成本两种类型，前者包括信息收集、加工与处理、传递、存储等易于量化的成本，后者主要是行政诉讼成本和政治成本、公众信任、风险损失等不易量化的成本。

电子政务建设使政府信息公开有了新的途径。比如，欧盟继1999年发布《跨欧洲网络行政机构之间电子数据交换项目决定》（IDA项目决定）之后，2004年又发布了《实现公共行政机构、企业和公民互操作传递的泛欧洲电子政务服务决定》（IDABC项目决定），力求打造欧洲统一的电子政务信息平台。电子政务对政府信息公开的成本构成产生了新的影响，导致信息消费的边际成本趋向于零，而政府维持信息公开的费用却大幅度上升，资金缺口加大。随之而来的是信息外包、增值服务许可等新的政府信息公开收费方式的出现。比如，美国堪萨斯州政府信息网由私人营利机构经营，网站上80%的信息免费，另外20%则需支付每年50美元外加交易费获取[8]。据统计，2007年美国地方政府网站中已有17%向用户收费，而2006年比例是12%[9]。

2 以成本为基础的政府信息服务收费模式比较

按边际成本收费是基于政府信息的公共物品性质而采取的一种收费原则，其核心内容是只向用户收取信息分发成本的费用（包括信息检索、复制、邮寄等），而不收取信息生产、收集、加工、储存等费用。美国政府信息边际成本收费制度最有特色。在美国宪法中有“公共信息资源是全民财产”的明确规定，而“公共信息为全民所有”是美国政府信息资源管理基本的立法指导思想。美国政府信息边际成本收费制度体现在《信息公开法》、《文书削减法》等法律中。现在，越来越多的国家在政府信息公开中采用了边际成本收费模式。比如，奥地利国家地图和土地清册部门从2006年开始对地理数据采取边际成本收费，使获取信息的费用下降了97%。西班牙土地清册部门修改了政府信息利用政策，按边际成本收费，使得地理信息需求量大幅度增长[1]。成本收费是政府信息服务收费的另一种主流模式，其中心内容是回收信息生产、收集、加工、储存、传播、提供的支出，并可以有合理地投资回报。比如，2003年欧盟《公共部门信息再利用指令》规定，收费底线以信息制作成本为原则，在适当情况下可以满足公共部门自给自足的现实要求。英国是政府信息成本收费制度的代表。依据英国2005年7月颁布的《公共部门信息再利用规则》的规定，信息收费的原则是首先抵消运营成本。按照英国1973年颁布、1990年修订的《贸易基金法》的规定，政府部门被划分成“政府贸易基金部门”和“一般政府部门”两种类型。一般政府部门对原始信息按边际成本收费，包括查找、检索、格式以及介质转换、复印、邮寄、传真、电报等费用。贸易基金部门对原始政府信息可以按成本收费，但是却不限于边际成本，可以有合理地投资回报。对于政府信息的商业性开发，英国鼓励政府部门与私人部门竞争，信息收费按市场规律定价。

对于是按边际成本收费，还是按成本收费的争论由来已久。边际成本收费模式体现了国家的福利化政策，提高了政府信息利用率，同时有利于社会力量对政府信息开发的介入，推动政府信息产业的发展。比如，从1995年到1999年，美国政府信息重点开发行业的产值增长了26%[10]。但是，有人认为，坚持低定价的信息收费政策将导致市场竞争的削弱。成本收费模式的最大特点是能为政府回收大量资金，减轻财政压力。比如在英国，政府贸易基金部门都是有50%的财政自立能力和较强信息市场竞争力的部门组成（比如：英国国家测绘局、英国国家气象局等），这些部门需要通过信息收费来维持运行。成本收费模式的突出缺点是压抑了公众的信息需求欲望，弱化政府信息的价值。2007年，英国BBC新闻中心呼吁采取边际成本收费政策。2008年，英国剑桥大学发布《贸易基金公共部门信息供给模式报告》，提出为了推动信息再利用，应鼓励免费或按边际成本收费的原则去获取政府信息。

3 对我国政府信息服务定价问题的思考

我国于2008年5月1日实施《政府信息公开条例》，其第27条对服务收费问题提出原则性规定。为了配合《条例》的贯彻执行，2008年7月16日，国家发展和改革委员会、财政部联合发布了《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》，对《条例》第27条的规定作了进一步细化。按照规定，我国对政府信息申请公开收费施行成本补偿原则，可以向用户收取检索费、复制费、邮寄费，具体收费办法由省级地方政府会同财政部制定。可见，我国在政府信息公开中收取的费用是边际成本。但是，从整体上分析，我国政府信息公开收费制度的设计还显粗糙，并存在着各行其是，明显超过边际成本收费等问题，这些都有待于制度的进一步健全与完善。

在许多国家，对政府信息服务建立了等级收费制度，其所包含的是“多收益，多付费”的指导思想。比如，澳大利亚法律规定，获得1~20对开页的信息收30澳元为一个等级，21~50对开页的收费标准为45澳元，为第二个等级，51~80页对开页收费是60．41澳元，为第三个等级[6]。英国《公共部门信息再利用规则》规定，对于文字信息的利用，1，000字以内免费，1，000字以上2，000字以下征收60英镑，2，000字以上3，000字以下征收120英镑；对于图片和照片的使用，第1张免费，以后每增加1张征收50英镑[11]。

政府信息具有明显的商业增值利用价值，对信息作商业化的开发利用是一种个性化服务，其衍生的相关成本应由用户支付。在此，可以借鉴国外做法，按用户类型施行差别收费政策。比如，按照美国《信息公开法》的规定，收费标准分成三种类型：其一，复制成本。其二，复制成本+查找成本。其三，复制成本+查找成本+审查成本。这三种收费标准分别适应于媒体、教育、科学研究等非商业机构、商业机构，以及个人、公共机构和其他非营利性机构。

收费问题应该考虑到电子政务信息服务成本构成的特殊性。按照英国《公共部门信息再利用规则》的规定，对于可以从网上下载的免费政府信息，如果用户要求以其意愿的方式提供，应支付额外的费用。挪威《信息自由法》规定，政府可以就通过电子数据的方式获得文件制定收费规则。芬兰《政府活动公开法》规定，以电子形式提供文件，可以按照规定收费[6]。美国《司法拨款法》规定，可以对电子政务信息的获取收费，收费只能在已发生的服务提供过程中进行费用补偿。2006年，美国得克萨斯大学对50个州的电子政务情况作了调查，在回收的38个问卷中，有22个州已经在电子政务信息服务中向用户收取费用[12]。

在政府信息服务定价策略上应该开展多元化的实践。比如，可以根据用户偏好施行自主定价，主要包括两种方法：其一，通过信息产品的免费试用，由用户根据使用感受确定愿意支付的价格。其二，通过用户出价竞拍的方式定价[13]。又比如，可以实行政府最高限价，设定价格浮动的上限。还比如，除了可以区别服务对象定价之外，还可以根据政府信息生产和服务的不同环节、不同时间等因素开展价格差别管制，形成合理的差价体系。

政府信息服务定价受制于相关法律法规的完善，其中反垄断政策建设尤其应该受到重视。在美国，“政府信息不享有著作权”得到其著作权法的明确规定，同时通过《公共信息原则》、《政府拥有的可交易的信息：政府部门信息交易指南》、《文书削减法》等法律法规中的相关规定来消除政府信息公开的阻碍，保障竞争的公平性。在英国，虽然其著作权法明确政府信息享有著作权，但是也通过《公共部门信息再利用规则》、《信息收费：时间与方式》、《贸易基金的建立和收费指南》、《费用与收费指南》、《拓展市场销售：政府文件》等法律法规来防范政府信息利用歧视，保障正常的竞争秩序。我国《著作权法》对不享有著作权的政府信息范围的规定过窄，相关的部门政府信息利用规章中也存在着限制信息公开、影响公平竞争的规定，这些都是阻碍政府信息顺畅流动和制约消除垄断的因素。

参考文献:

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［13］ 何彦彬，白庆华．对政府信息产品定价问题研究［J］．价格理论与实践，2008（5）：73－74.