非营利组织公共责任概念的转型分析

施冰冰

（安徽工业大学思想政治教育部 安徽 马鞍山 243002）

自从“社团革命”以来，西方发达国家的非营利组织无论是在规模与种类上，还是在社会角色、社会功能、与政府与企业以及公民社会的关系等方面，都发生了深刻的变化。这些变化所引起的关于非营利组织的公共责任问题，不仅引起了政府部门的高度关注，也吸引了不同学科学者们的极大研究兴趣，产生了许多有启发意义的研究成果。然而，直到20世纪90年代中期以前，欧美学者们仍然在为建构可操作的分析框架而努力，而概念的明晰化、精确化却至今尚未完全实现。

相对于欧美发达国家来说，我国非营利组织的发展是不充分的，我国学术界对非营利组织的研究也刚刚起步。尽管如此，部分学者仍然注意到了非营利组织的公共责任问题，例如腐败、监督等。鉴于我国目前的相关研究尚不系统，尤其是缺乏系统的概念讨论和具有可操作性的分析框架，因此，本文的主要目的在于引进、介绍、分析、讨论Kearns关于非营利组织复合性公共责任的概念框架，以期对我国学术界的相关研究有所帮助。

1 非营利组织传统的技术性责任理念

非营利组织传统的公共责任理念与官僚制政府的公共责任在本质上并无区别，都是以等级制的监督、命令与控制等为基本特征的，主要的责任机制是法律或有法律效力的和约等技术性手段，因此非营利组织传统的公共责任机制又被称为“技术性责任”。

在美国的公共行政领域里，责任是一个基础性的却不发达的概念。学者们和实践者们随意地使用这个词来指称向一个权威性机构对行动或行为做出回答（answerability）或“汇报”（reporting）。在20世纪40年代初，美国公共行政学界就展开了一场关于责任的讨论①，由此而形成了一个延续并主宰了美国公共行政学界40多年的关于责任的认识：责任就是使个体或组织对其绩效负责，而绩效的衡量标准应该尽可能客观。对于曼斯非尔德（Mansfield，Harvey）来说，这种界定就意味着责任是一种监督的功能，它主要通过详细回答关于提供服务与绩效的四个主要问题而表现出来，即四W：为什么（for what purposes）、向谁（to whom）、何时（when）以及用什么方法（by what means）提供这些服务。[1]

也就是说，公共行政中的责任指的是向上司负责，要求向某种权威来源“说明”个人的行动过程，处理的是有关监督和汇报的机制。这种责任概念采取的是“命令与控制”的定义方式，所包含的是外部监督（external scrutiny）、辩护（justification）、服从（compliance）、惩罚（sanction）、与控制（control）等方面的意义，责任是通过法规、命令和正式的程序、监督与强制、避免违法、避免不当行为以及对采取进行完善的管理等等方式实现的。

在20世纪80年代以前，美国公共行政学界对于非营利组织的研究是很有限的，上述责任概念尽管并不完全符合非营利组织的情况，却也被直接应用于非营利组织公共责任的研究，由此而形成了非营利组织传统的技术性责任概念。在这种概念下，非营利组织的公共责任机制就是一种由上而下的命令链，政府与非营利组织之间形成了一种等级制的监督与服从的关系。

传统的责任概念产生于欧美福利国家的实践之中，并与之保持一致。随着市场失灵与政府失灵的严重后果逐渐为人们所认识，第三部门作为市场与政府双重失灵的救治者以及公民社会的建设者与维护者这些新兴的社会角色与功能就得到了充分的合法性。在政府与社会要求第三部门积极承担更多的社会功能的时候，第三部门的公共责任机制与理念自然而然地就出现了历史性的转型。传统的以监督、控制等为核心的技术性公共责任概念与责任机制中所存在的种种缺陷已经充分暴露出来，它的解释能力已经不够了，因此，它必然要被新的概念框架所取代。

2 非营利组织角色与功能的更新

以研究非营利组织问题而声名卓著的拉尔夫·M·克莱默教授（Ralph M.Kramer）指出，自从 20世纪 60年代以来，美国的非营利组织在不断扩张的时候，出现了三种值得重视的新趋势：第一，非营利组织不论是在数量上还是在类型上都有大幅度的增长，这类组织依赖于政府经费，以履行其公共服务与公共政策执行的角色；第二，在政府机构推动公共事务的私有化或民营化的同时，从20世纪80年代初期开始，那些非营利组织居于优势地位的领域（如卫生保健、医疗护理、教育与社会服务等）面临着商业化的侵袭，在非营利部门内部的竞争及其与营利部门之间的竞争趋于白热化；第三，这些非营利组织数量的扩张与商业化的过程，产生了一种社会趋势，即出现所谓新的“混合社会经济”（mixed social economy），导致了部门之间的边界模糊的现象 （blurred boundaries）。[2]

克莱默将非营利组织的角色归纳为以下五种：

服务的前瞻者与创新者 （Vanguard or Service Pioneer）：非营利社会福利机构因具有丰富的弹性、自发性与代表性，较能敏感于社会变迁与需要，并以多样化的人力才智，来发展新的因应策略、服务方法或发掘新的个案，进而扮演福利服务前瞻者与创新者角色。

价值维护者（Value Guardian）：非营利机构被期待去维护一群人或社会价值，透过有系统地运作激励民众对某种特定社会议题的关心，并借着各种不同服务，维持让公民参与志愿服务的管道，这些都有助于民主社会维护各种正面价值。

改革者与倡导者（Advocator）：非营利组织从社会各层面的参与和实践中体认某些亟待改善的事物，并运用服务经验展开舆论、公益游说或公共关系的具体行动，促成社会态度改变，或提倡相关政策与法规的制订或修正，亦扮演监督政府公平负责的角色。

公众教育者（Public Educator）：由于民间非营利组织对某一特定社会议题之深度理解，其将服务过程中所遭遇之有关福利服务输送、政策或制度问题及症结所在，透过社会倡导或信息传播方式告知大众，形成公共议题，而达到维护大众「知的权利」之目的。

服务提供者（Service provider）：当政府碍于资源与价值优先级限制，无法充分履行其应提供之福利服务时，非营利组织的多样化服务将发挥弥补功能，相对也提供人民更广泛的选择机会。 【Kramer，Ralph M.1987“Voluntary Agencies and the Personal Social Services”， in Powell， Walter W.（ed.），The Nonprofit Sector： A Research Handbook， pp.240-257，New Haven： Yale University Press.】

非营利组织在数量与种类上的迅速扩张只反应了这种变化的表面现象，更深层次的变化是非营利组织社会角色与功能在迅速变迁的环境中在新的历史条件下——即席卷西方的政府改革运动——所发生的历史性转型，即从主要以消极地收容、救济、救助、医疗、办学、文化、社会服务等为主，转向通过影响公共政策更加积极地参与公共事务、提供竞争性的公共服务以及改造社会环境。彼得·德鲁克在谈论非营利组织在美国社会形象的变化过程时说：40年前人们认为，“政府应该而且能够履行所有社会职责。如果说非营利机构还有作用的话，那就是拾遗补缺，为政府的工作添彩。”现有人们终于明白了，“政府履行社会职责的能力是十分有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用……（非营利部门）对美国的生活质量和公民发展是至关重要的，体现了美国社会和美利坚传统的核心价值”。[3]在《后资本主义社会》一书中，德鲁克具体讨论了非营利组织的社会功能，他认为，有两种需求在将来一定会不断增加：一是传统上被视为“慈善事业”的活动，如救助穷人、弱势者、无助者、受害者等；另一种则是“社区改善”与“人的提升”等方面的服务活动，这种需求或许会成长更快。“在这个领域中，服务不是做善事，而是试图改变社区和改变人。在早期，这种服务几乎无人知晓（而慈善事业却伴随我们一千年）。它们在过去几百年里迅速发展，尤其在美国。但这些服务在今后几十年里将更加需要。”[4]也就是说，非营利组织在历史上所承担的社会功能不仅没有过时，反而有所增益。

豪（Hall）认为，非营利组织应具备三项目标：1）执行政府委托的公共事务；2）执行政府或营利组织所不愿或无法完成的事务；3）影响国家营利部门或其他非营利组织的政策方向。【Hall，P.D.A Historical Overview of the Private Nonprofit Sector.In Powel，W.W. （ed.）.The Nonprofit Sector： A Research Handbook.New Haven： Yale University Press， 1987.】而阿兰·韦尔（Ware）则列出了非营利组织的七项具体目标：1）确保服务的供应；2）保护捐助者的利益；3）确保服务对象的利益；4）保护内部职工的利益；5）在政府提供资助时保证“资金的价值”；6）维持公平竞争的环境，保护与非营利组织相互竞争的私营机构的利益；7）保护政府部门不受非营利组织过度的政治影响。【[Ware，Alan.（1989）.Between Profit and State： Intermediate Organizations in Britain and the United States.Cambridge/Oxford：Polity Press in Association with Basil Blackwell.：203]】

费勒（J.M.Filer）认为，非政府组织的基本功能，除了传统的慈善、文教、医疗、救助等服务工作外，应该还有一些新兴的公共服务功能，主要包括以下四个方面的内容：（1）发展公共政策：非营利组织广泛的运用影响力，塑造政府的决策，对于长期政策，持续地进行研究与分析，创造新观点与新视野；（2）监督政府：虽然政府组织内部有防止弊病的设计，但仍然难以保证完全公正无私，非政府组织组织可以不断地提醒政府与公民，使政府与公民均尽到所应尽的责任，更关心和投入公共事务的参与及廉政工作；（3）监督市场：在政府无法充分发挥功能的地方，非政府组织可扮演市场监督者的角色，甚至还可以提供市场之外的其他选择方案，为社会提供更高品质的产品与服务；（4）促进积极的公民资格与利他主义：非政府组织最重要的功能，不在做了多少的慈善活动，而是提供了更多的参与机会；换言之，非政府组织可以提供公共精神的创造与公共活动的空间，持续地鼓励利他主义，更加积极地影响、促进公共目标的实现。[5]

随着非营利组织社会功能的增加与社会角色的更新，非营利组织传统——即以汇报、监督与控制为核心——的技术性的公共责任理念就不再适应新形势的要求了，因此，它必然要被新的复合性的公共责任理念所取代。

3 非营利组织的复合性公共责任

在诸多当代学者当中，科恩斯（Kearns，Keven P.）为分析NPOs复合性公共责任建立了一个比较完整的分析框架，因而产生了较大影响。为了体现公共管理新典范的进取精神，科恩斯阐述了公共责任的更加广阔的内涵。在这种含义之下，为了改善NPOs与其多层面的和动态的环境之间的关系，公共责任被视为“与道德和法律一样的战略性资源”。科恩斯这样写道：

“责任包含着比通过正式的程序和渠道向一个更高的权威汇报广泛得多的含义。相反，责任这个词通常指向一个公众期望的光谱，该光谱处理的是组织的绩效、回应性、甚至包括政府与非营利组织的道德。公众的这些期望往往包括模糊的绩效标准——与义务和职责相关——对它们的解释是主观的，有时甚至是相互矛盾的。在这种广义的公共责任概念中，公共组织和非营利组织必须负责任的人民和机构的范围，不仅必须包括制度化的命令链中的更高的权威机构，也必须包括普通的公众、大众传媒、同类组织、捐赠人以及其他利害关系人（stakeholder）。 ”[6]

根据科恩斯的观点，责任不仅包含着符合法律与管制的要求，而且包含了与外部实体的交往与协商以及做出裁量或决策。简而言之，他的定义同时包含了组织行为标准的明确性与模糊性。也就是说，责任的内涵是复杂的，难以用某一个词加以概括，而是必须考虑到组织自身、环境的状况以及二者的相互作用等复杂情况。科恩斯用“责任立方体”（accountability cube）来描述这种复杂性，它包括三个维度：一是组织或个体必须对其负所有责任的权威；二是模糊或清晰的绩效要求；三是组织对于责任环境的战略性反应。[7]

在利用罗姆泽克（Romzeck B.）和杜布尼克（Dubnick M.）关于公共责任四个相互竞争的责任类型理论②的基础上，科恩斯总结了以往对责任概念的研究成果，认为一个系统性的责任概念至少应该包含两个维度：（1）根据组织的战略环境而建立的一套——清晰或模糊的——绩效标准，以及（2）组织内部的反应（reactive）或预设（proactive）。这两个维度组成了如表1所示的一个矩阵。

表1 责任的维度

这个概念框架特别强调了组织对于环境变动的战略与战术反应，而不是仅仅强调控制关系。在此基础上建立的非营利组织公共责任的概念框架是一个复合性公共责任的系统，包括服从责任（Compliance Accountability）、协商责任（Negotiated Accountability）、 专业 （裁量） 责任（Professional/Discretionary Accountability）和预期责任（Anticipatory Accountability）等四个可相互替代的——即竞争性的——责任维度。

（1）服从责任（Compliance Accountability）

在非营利组织的各种责任形式中，服从责任是最为人们所熟悉、也是最狭义的一种。非营利组织的服从责任具有清晰的绩效标准或者明确的操作程序，这些标准或程序是非营利组织所必须服从的，它们由外部利害关系人所强加或强制施行，或者必须与组织的内部规则与操作规程保持一致。

服从在本质上是一种反应，即是组织对外部监督者所颁布的准确、明晰的行为标准的执行，组织必须遵守有关规则，服从监督并且接受定期的审计或评估。这种服从所采取的形式是绝大多数专家们都非常熟悉的：填写关于组织现状的详细资料、提交年度财务报表、解释组织的负债情况、执行有关法律和管制要求等等。

服从责任使非营利组织对那些必须遵守和强有力惩罚的威胁做出反应，是由多种正式的或标准化的方法予以保证的。赫兹琳杰认为，服从应该建立在有可能实现的标准这一基础之上并且应该与积极的绩效有关。此外，管制的要求能够使NPOs为其行为的过程与结果负责。对结果的监督需要建立与其财政资源相一致的目标，以便维持组织的运作并根据公平原则行使其功能。[8]

（2）协商责任（Negotiated Accountability）

科恩斯认为，尽管协商责任是一种非常重要的责任类型，却几乎没有得到人们的注意。协商责任处理的是组织与环境之间的关系。在此环境之下，模糊的责任标准源于社会价值或信仰的变动不居，或者产生于正在出现的却与法律或行政管制不一致的政治性趋势之中，因此，其含义尚未得到准确界定，留有很大的解释空间。尽管这些责任标准是模糊的且不准确的，但是，它们却毫无疑问是强有力的，因此可以迫使组织立即采取相应的行动。协商责任的典型事例是那些大型的非营利组织——特别是医院和大学——所受到的向市政府或地方政府交纳财产税的压力。在这类事件之中，政府能够要求非营利组织对其过去的、有时勉强符合免税条款的慈善行为做出解释。政府可以通过这种方式与非营利组织就其管理方面的问题进行协商。

在科恩斯看来，推动非营利组织与政府进行协商的因素主要有两个：一是公众情感与期望的逐渐变迁并且最终要求采取行动（如匹兹堡市的例子），二是组织内部出现了危机迫使非营利组织采取危机管理模式（如联合道路的例子）。协商一致出现于NPOs努力回应主要利害关系人的期望，并且随着社会价值、信念以及公众情感的变化而变化。这些标准大都产生于政治性的发展趋势，难以通过法律或行政管制的方式进行归类。科恩斯指出，“应该首先对各种标准互不相同的责任问题进行分类整理。然后，应用诸如公平等原则，尽一切努力，建立明晰的标准，以消除特殊性的影响。”[9]

（3）专业（裁量）责任（Professional/Discretionary Accountability）

这种类型的责任起作用的场合是绩效标准模糊不清，是一种战略性的反应，而协商责任则是一种战术性的即策略性的反应。

专业责任所描述的是这样一种情境：当社会标准变动不居而且没有来自于外部的即时威胁或惩罚的时候，组织努力将某些新兴的专业绩效标准通过自由裁量的形式内部化（internalize）。在此情境之下，组织及其员工履行专业责任以确认并解释某些可接受的专业规范。因此，组织就需要同时面对两种不同的责任：其一是由社会期望所界定的，其二是由专业规范、程序、标准等所界定的。

专业责任以职业技能的标准化训练为基础，外在于正式的和法律的要求。专业责任是根据社会对于组织积极进取的期待并且由关于革新、回应以及合作等新兴专业规范与过程而定义的。对于NPOs来说，这等于有效的内部治理、专业网络和公开汇报（public reporting）等制度。

科恩斯认为，为了确保专业责任的有效性，NPOs应该在其内部治理中建立起一种学习型文化。例如，他们会问：“在过去的五年中，有没有出现服务于公共利益、汇报组织活动与产出等的新的管理或治理工具？这些工具是否被其他志愿组织所采用？”[10]NPOs的专业责任可以许多方式予以促进，例如：汇报正在开展的活动并提交财务报表、召开由顾客和持批评意见的报纸编辑参加的会议以回应公众的批评、采纳一套伦理规范、建立一个培训雇员和志愿者的机构以使之理解工作伦理，等等。

（4）预期责任（Anticipatory Accountability）

NPOs的责任由执行法律或行政管制所构成，以通过民主性的政治行动服务于公共利益。在此，预期责任的含义就是形成新的公共意志，它建立在关于公共利益的主流价值观和期望的基础之上。这种建设性的行动通过建设政策倡导网络以及与有相似利益或目标的其他利害关系人结成联盟而实现。例如，非营利组织在美国近20个州的范围内所建立起来的联盟为其成员提供了从采购计划到帮助游说议员等范围广泛的服务。即使在政治性问题得到解决之后很久，这些联盟仍然有其积极意义。使用信息技术支持提高组织的政策倡导能力在此是极为关键的。

总之，复合性责任概念框架的价值在于强调并且关注以下的这个判断，即一个组织与其说是消极地，不如说是可以积极地管理其责任，因此可以在变动的环境中维持其合法性。基于以上考虑，责任就成为一种管理公众期望的战略性资源，是可以并且应该对其进行管理与开发的。以这种框架为指导，科恩斯指出，NPOs可以在环境不断变化的趋势中审视其责任。在任一给定的时间，他们都能够问：上述四种责任哪一种更加符合组织的要求，哪一种责任更加普遍并且更加重要。然后，他们就可以构想一种责任如何导致另一种责任的情境。[11]

4 需要进一步探讨的若干问题

欧美学术界对于导致传统形式的公共责任向复合性公共责任转变的内在原因并没有太大的分歧，并且也都认为非营利组织所承担的社会责任不应该是单一的，而应该是复合性的。但是，以科恩斯为代表的非营利组织复合性公共责任概念框架与其说是问题的解决，不如说是引发了更多、更深刻的问题。耶鲁大学管理学院的考佩尔在2005年年初指出：“首先，组织有可能以错误的方式承担责任；其次，也许更加糟糕的是，组织有可能试图对每一种责任形式负责。组织努力满足相互矛盾的公众期望，结果可能导致组织的功能紊乱。它试图取悦每一个人，却未能取悦任何一个人。具有讽刺意味的是，这导致了责任失灵（accountability failure）。 ”[12]

首先，科恩斯的概念框架带有浓厚的“管理主义”色彩。他所给出的复合性公共责任概念框架并不是要给出非营利组织的公共责任或某一种形式责任的精确定义，而是意在为分析非营利组织所承担的复合性的公共责任提供一个基本框架。因此，责任概念的模糊性依然存在，各种责任形式之间的矛盾与冲突并没有得到真正解决。

其次，非营利组织试图通过影响公共政策的方式来实现其部分社会功能的努力，必然使NPOs容易陷入公共问题之中，并且变成一个利害关系人，在此过程之中，NPOs在政策问题上所采取的采取议题倡导者的角色是一个政府与捐赠者都试图抑制的角色。即使在像美国这样成熟的民主国家中，第104次国会也差一点儿通过了“Istook修正案”（它意在严格限制NPOs的议题倡导者角色）。[13]非营利组织影响公共政策的行动有可能使之利益集团化，从而有丧失超然、中立形象的危险。非营利组织的合法性——性质、宗旨、使命、社会角色、社会功能等——不可避免地要因此而面临严峻的挑战，甚至有可能出现严重的合法性危机。

再次，相对于私人部门来说，非营利组织复合性的公共责任机制似乎显得较为模糊不清。对于非营利组织来说，利害关系人的多样性意味着责任对象的多样性，每一个群体都很重要，但他们的需求以及偏好等却完全可能是矛盾的、相互冲突的。[14]非营利组织究竟应该向谁承担哪些责任？怎样以及由谁来确定非营利组织恰当的责任形式？这都是令人困惑的问题。要求非营利组织承担过多的责任，或者是要求它承担与其组织性质与任务不一致的责任，都有可能会使复合性责任机制陷入混乱之中。

［1］Mansfield， Harvey， Accountability and Congressional Oversight.In Bruce， L.R.Smith and James Carroll， eds.， Improving the Accountability and Performance of Government， Washington， DC： The Brookings Institution，1982：61.

［2］Kramer， Ralph.M.Third Sector in the Third Millennium?Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2000，Vol.11（1）：1-23.

［3］Drucker， Peter F.，Managing the Non-profit Organization： Practices and Principles， Oxford： Butterworth-Heine mann Ltd.p.ix.，1990//周志忍，陈庆云.自律与他律：第三部门监督机制个案研究 [C].杭州：浙江人民出版社，1999，42.

［4］[美]彼得·德鲁克.后资本主义社会[M].张星岩，译.上海译文出版社，1998：169-170.

［5］Filer， J.M.The Filer Commission Report.in D.L.Gies et al.，（eds.）.The Nonprofit Organization： Essential Readings.Belmont， CA：Wadsworth，1990：84-88

［6］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：9.

［7］Kearns， Keven P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.in Public Administration Review，1994，54（2）：187.

［8］Herzlinger， R.E.Effective Oversight： A Guide for Nonprofit Directors.In Harvard Business Review，1994，72（4）：52-59.

［9］Kearns， K.P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.Public Administration Review，1994，54（2）：190.

［10］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：82.

［11］Kearns， K.P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA：Jossey-Bass，1996：91.

［12］Jonathan Gs Koppell.Pathologies of Accountability： ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”， in Public Administration Review.January/February，2005， Vol.65，No.1：95.

［13］Salamon， Lester M.The Crisis ofthe Nonprofit Sector and the Challenge of Renewal.In National Civic Review，1996，85（4），8.

［14］Rochester， C..Voluntary Agencies and Accountability.In J.D.Smith， C.Rochester and R.Hedley （eds.）， An Introduction to the Voluntary Sector.New York： Routledge，1995：201.

注释：

①这场讨论主要是在弗里德里希（Friedrich，Carl Jaochim）和芬纳（Finer，Herman）之间展开的，两位学者针对评估行政机关和其他组织的绩效所必须的内部与外部控制广泛地交换了意见，二人的这场学术讨论深刻地影响了此后美国公共行政学界对控制、官僚民主制、行政负责制、授权、问责制等概念的理解。参见Friedrich，Carl Jaochim，1940.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility.In Carl Friedrich and Edward S.Mason， eds.， Public policy.Cambridge Harvard University Press， PP.3-24. 以及 Herman Finer，1941.Administrative Responsibility in Democratic Government.Public Administration Review， Vol.1，PP.335-350.

②罗姆泽克和杜布尼克的分析框架关注的是公共部门的控制关系，它包括控制的资源与程度这两个维度，构建了四种竞争性的责任类型。 参见 Romzeck， B.， Dubnick.， M.（1987）：Accountability in the publicsector:Lessonsfrom theChallengertragedy.In： Publi c Administration Review,May/June 1987：227-238.