加大投入 加强管理全面推进山平塘清淤加固工作

付仕余

（湖南省水利水电科学研究所 长沙市 410007）

1 湖南省山平塘清淤加固工程现状

湖南省地处长江中游，东以幕阜、武功诸山系与江西交界，西以云贵高原，东缘连贵州、西北以武陵山脉毗重庆，南枕南岭与广东、广西相邻，北以滨湖平原与湖北接壤。全省人多地少，人平耕地面积0.87亩，劳动力平均耕地面积2.36亩，仅为全国劳动力平均耕地面积的50.6%，大型灌排水利工程相对较少，兴修投资少、见效快、易于管理的小型农田水利工程，特别是山平塘清淤加固工程，是加快改善湖南省农业生产条件，提高单位面积产量和效益的最有效、最快捷途径。

近年来，湖南省包括山平塘在内的小型农田水利工程建设，取得了较好的效益，确保了粮食稳产增产，促进了农村经济的增长和农民增收，有效地提高水资源的利用率，有效地解决了部分山区、旱区农民灌溉水源如山平塘清淤加固工程等突出问题，解决了部分农民最渴望但又无力解决的农田灌排问题，得到了群众的广泛赞誉。但是通过调研，笔者强烈感受到，农村小型农田水利设施建设管理，特别是山平塘清淤加固工作，仍存在许多问题。具体主要有以下四个特点：

（1）山平塘工程数量众多，作用巨大。据统计，目前全省已建成小型农田水利工程313万多处，其中塘坝180万处，占全省已建成小型农田水利工程处数的57%，有效灌溉面积近2 000万亩，担负着全省近50%的农田灌溉任务。

（2）山平塘工程建设标准低，功能退化。湖南省山平塘大多建设于20世纪60～70年代，建设标准较低。很长一段时期，由于投入不足，没有得到及时的维修改造，因此工程老化、破损，功能退化十分严重，服务农业和抗灾的能力日趋减弱。据调查统计分析，主要表现为：塘坝淤塞严重，有近30%左右的塘容被淤塞，有近60%的塘坝病险严重，现状蓄水能力约为设计标准的60%左右。

全省（500～10万）m3山平塘现状及需清淤情况见附表。

附表 山平塘现状及需清淤情况统计

（3）山平塘工程建设投入机制不顺，后继乏力。一是政府投入偏小，很长一段时期以来各级政府对山平塘建设投入的资金严重不足。据统计资料显示，新中国成立至1980年，国家平均每年对水利的投资占全国基本建设的投资比例为7%左右，1980年以后逐步下降到3%以下。2005年开始，各级政府逐渐加大了小型农田水利设施建设投入，但占政府财政支出的比例小，与实际需求相距甚远。据专家测算，全国农田水利建设每年需要千亿元以上，相比之下，严重不足。2005～2010年，湖南省投入小型农田水利建设的资金平均每县（市、区）每年不足150万元，具体落实到山平塘工程项目，平均每县（市、区）每年不足50万元。二是投劳机制不顺畅，群众投入减少。山平塘工程建设主体是农民，除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳完成。取消“两工”后，投工投劳数量大幅度下降。“一事一议”难议难决，山平塘工程建设难以持续开展。根据调查统计，20世纪90年代以前，各级政府对山平塘工程建设投入的资金数额尽管不是很大，但组织农民投工投劳的数额相当可观，就湖南省而言，农民投工投劳达到15个左右，全省年均投工投劳可达3亿个工日，而现在全省投工投劳可能不足1亿个，按现在农村劳动力70元/个工日计算，折算减小群众投资近140亿元，据统计，而2010年湖南省用于山平塘工程建设的资金不超过3亿元。湖南省山平塘工程建设由于投入机制不顺，投入急剧减少，致使全省山平塘清淤加固工程建设后继乏力。

（4）山平塘工程管理机制不健全，管理缺位。湖南省在包括山平塘在内的小型农田水利工程管理上，存在产权不明晰，维护管理责任不落实，运行困难等问题。就山平塘而言，具体表现为：一是山平塘主要靠村组进行管理，农民自己的管水组织，湖南省尚处在积极推广阶段，农民用水户协会在多数农村尚未建立，群众性、民间性的管水组织不健全；二是山平塘工程管理技术手段落后，通过走访调查，山平塘工程管理基本上停留在最原始的技术管理状态，有的山平塘工程甚至连基本的管理设施都没有，更谈不上什么技术手段。

近30年来，由于投入不足、管理缺位等原因，大多数山平塘处于“只用不管、只用不建”的状态，严重淤积、崩塌和渗漏使得山平塘安全隐患日益突出，灌溉效率逐年下降。加大投入，加强管理，全面推进山平塘清淤加固工作已经迫在眉睫。

2 全面推进山平塘清淤加固工作迫在眉睫

党的十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制，它极大地调动了农民农业生产的积极性，大大提高了粮食生产的能力，但对集体所有、公共受益的包括山平塘在内的小型农田水利工程未进行相应的改革，农民对兴修山平塘工程积极性不高，投工投劳大幅减少，加之各级政府对山平塘投入减少，包括山平塘在内的小型农田水利工程建设相应进入低潮。近年来，能源、交通、通讯、生态及大江大河治理等基础性建设得到较快发展，但包括山平塘在内的小型农田水利工程建设严重滞后，这与中央提出确保国家粮食安全、农业现代化及建设社会主义新农村等要求，很不相适应。目前，农村最大的问题是水的问题，山平塘清淤加固工程建设任务更为繁重，它涉及老百姓的生命财产安全、生产、生活及改善水环境与生态环境等。山平塘作为湖南省农业现代化、新农村建设中极为重要的基础设施，关系着国家粮食安全和农民增收，山平塘清淤加固工程建设任重道远，为全面推进农业现代化及社会主义新农村的建设，加速发展山平塘清淤加固工作进程尤为重要，全面推进山平塘清淤加固工作已迫在眉睫。

（1）加快山平塘清淤加固工作，有利于确保粮食安全。水利是农业的命脉，山平塘作为粮食生产的基础工程，必不可少。湖南省素有“天下粮仓”美名，为确保全国粮食安全发挥着重要作用。进一步加快山平塘清淤加固工程建设，增加有效灌溉面积，提高防灾减灾抗御能力，对提高粮食生产能力、全面保障粮食生产安全紧迫而重要。为此，首先必须下大力气对原有的老化失修的山平塘工程进行维护、改造、更新及配套，扭转其效益下降趋势，此外有条件的还要建设一批新的山平塘工程，才能确保国家粮食安全。

（2）加快山平塘清淤加固工作，有利于减轻农民负担。当前，农村劳力外出打工多、劳力缺乏，靠农民投工投劳、集资兴修山平塘已成为农民的一种负担，也难以办到。这次调查的湘西自治州、怀化等山区，外出务工人员较多，留在家中的绝大多数是年老体弱和孤儿寡母的弱势群体，无法满足投工投劳、自筹资金建设山平塘工程的建设条件。如果加大政府主导力度，加大各级财政投入，充分调动农民的积极性，依靠机械化、专业化队伍进行施工，不仅可以大大减轻农民负担，而且可改善农业生产条件，直接增加农民的收入。

（3）加快山平塘清淤加固工作，有利于保持国民经济平稳发展。山平塘工程建设，量大面广，除了需要大量资金投入外，还需要大量的水泥等建筑材料；山平塘清淤加固工程建设如实现机械化、专业化施工，需要配备上万台各类小型施工机械。以上粗略估算，湖南省山平塘建设可直接、间接拉动内需达几十亿元以上，有利于保持国民经济平稳发展。

（4）加快山平塘清淤加固工作，有利于社会稳定。如果以乡镇为单元，成立山平塘清淤加固工程专业施工队伍，负责本地山平塘工程维护、改造、新建等任务，粗略测算，湖南省可以安排大批返乡农民工，有利于社会稳定。

3 加大投入，加强管理，确保山平塘清淤加固工作健康发展

湖南省山平塘工程建设有着良好的发展基础，新中国成立60年来，全省建成了一大批山平塘工程，为确保国家粮食安全、经济社会稳定较快发展发挥了巨大作用。但这些山平塘工程经过几十年的运行，普遍存在工程老化失修，效益下降及发展机制缺乏活力等问题。山平塘作为农业现代化和建设社会主义新农村的重要基础设施，其建设任务更重、更大了。要求我们必须下决心，将直接关系国家粮食安全、农业现代化、农民增收、社会主义新农村建设及资源节约的山平塘清淤加固工作作为一件大事来抓，有必要强化政府的主导作用，调动农民的积极性，解决管理缺位的问题，建立良性的运行机制。

（1）强化各级政府的主导作用。山平塘清淤加固工程建设是农业和农村一项公共性、公益性的事业，搞好山平塘清淤加固工作是各级政府的一项重要职责。要通过强化各级政府的主导作用。首先，在我国的城乡二元结构中，农村处于弱势，农业是弱质产业，这就客观要求政府应发挥好主导作用，政府应对弱者给予更多的关怀。其次，发挥好政府的主导作用是新时期搞好山平塘建设的客观要求。山平塘清淤加固工程建设内容属于公共产品范畴，这也决定了政府在其中应起主导作用。再次，从制度创新的角度看，也要求政府应发挥好主导作用。在制度创新方面，政府拥有独特的优势。作为社会中规模最大的非市场组织，政府本身的强制力和再分配能力，使其自身在提供制度的服务方面，能够实现规模效益。目前，针对山平塘清淤加固工程建设，必然涉及到一些体制机制方面的改革，如何改革，政府的主导作用是无法替代的。新时期山平塘清淤加固工程建设，资金投入是一个重要的保证条件。改革开放以来，我国农民收入虽然大幅度增加，但整体上收入水平还比较低，农民还不具备全部承担山平塘清淤加固工程建设的投资能力。

（2）调动农民的积极性。“广大农民群众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素。充分发挥广大农民群众的主体作用，是建设社会主义新农村成败的关键。”山平塘清淤加固工程建设是一项长期的、艰巨的任务。发挥政府的主导作用，并不能由政府包揽一切。湖南省已通过立法，保证农民种粮与兴修水利的利益一致，可充分发动和调动农民的积极性。

（3）吸引社会投资，建立多元化投入机制。在建立起持续稳定、快速增长的政府投入机制的同时，要充分调动地方和基层积极性，要充分调动企业和部门积极性，要充分调动全社会和大市场积极性，要全面推进山平塘的产权制度改革，广泛宣传发动社会有识之士，多渠道吸引社会资本，接受社会捐资来筹措山平塘清淤加固工程建设资金，建立起山平塘清淤加固工程建设多元化投入机制。

（4）推动山平塘管理体制的改革，解决管理缺位的问题。根据2011年省委1号文件，要求在全省乡镇建立和完善农田水利服务体系，所需经费纳入地方各级财政预算。全面推广和建立农民用水户协会，切实加强山平塘的建后管护工作，确保山平塘工程的良性运转。

（5）建立良性的山平塘建设管理运行机制。包括山平塘在内的小型农田水利工程是湖南省农业持续发展的基石。要继续深化、推行产权制度改革。除已经采取的承包和租凭方式外，还可以采取拍卖山平塘长期的经营权、建设权以及出售所有权等形式，实现传统水利转型，加快建立和完善国家、集体、个人投入机制，营造社会办水利的共建机制，建立良性的山平塘建设管理运行机制。