市政公用“国有化”回潮

李克诚

眼下，对于我国市政公用行业来说，可谓是多事之秋：在湖南邵阳市自来水公司员工纵火烧死3名高管之后，黑龙江大庆市杜蒙县自来水公司也发生命案，公司總经理和副总在办公室被员工杜某烧伤刺死。

除了这些暴露在公众面前的突发事件外，隐藏在市政公用领域暗处的深层变革也在涌动。在大规模推行“市场化”改革10年之后，我国不少城市正掀起一股市政公用行业重归“国有化”的浪潮。

“目前，大部分地方的（市政公用行业）市场化、民营化改革已难以推行下去，处于停滞状态。在改革措施负面效果严重、又找不到新的出路的情况下，市政公用行业已在向原来的体制回归。”多年研究市政公用行业改革与监管问题的知名学者、国家发改委宏观经济研究院专家王学庆说。

重回政府怀抱

我国市政公用领域（供水、供暖、供气、公交等）的大规模改革源于2002年。当时的建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出鼓励社会资本、外资参与市政公用设施的建设与经营。此后数年，国内掀起了一股“市政公用行业市场化”热潮。

事实上，在此之前，市政公用行业的市场化尝试已零星出现了。以公交领域改革为例，早在1997、1998年，为了摆脱当时的公交运营困境，南京在国内率先推行了公交改革：打破国企“大一统”局面，引进民企、外资等资本进入公交领域，先后组建了多家公交公司。不久，南京公交走出运营亏损的困境，迎来了“爆发式增长期”。南京的公交改革在当时也成为全国楷模，多地政府争先效仿。

然而，经过10多年高速发展之后，近几年，由于高油价、人力成本上升等因素，公交行业重新进入亏损周期。已进军到公交领域的民企、外企“退出”意愿越来越强。同时，南京也以迎接2014年青奥会为契机，宣称“公交优先”、“回归公益”等，于今年对进入公交领域的外资、民资的股份进行全面回购和托管。目前，南京11家公交运营企业已被整合为3家，公交市场又重回“国资主导”模式。

曾学习“香港市场化模式”的上海，在2010年世博会之前，也出台过相似举措，政府斥资重金将公交资产回购到政府手中。

从最初的国资“大一统”，到后来的国资、民资、外资“三驾马车”逐鹿市场，再到如今的重回“政府怀抱”，国内多个城市的公交改革似乎都在沿着相同的路径迈进。重庆、深圳、大连、烟台、中山、惠州、乌鲁木齐、乐清、桐乡、哈尔滨、无锡……目前，很多城市都已进行了公交国有化整合，将之前转让的或其他方式进入的社会资本进行回购。而更多的城市正在酝酿对城市公交进行国有化整合。

不仅在公交领域，在自来水、供暖等其他市政公用领域，近几年也陆续出现了不少“重新国有化”的案例。最新的案例出现在辽宁凤城。今年8月，媒体报道称，疑似“失踪”数月的凤城市委书记王国强其实是“擅自离境”外逃至美国。而其“外逃”的导火索，则源于其主政凤城期间曾主导了将国有供暖企业以“白菜价”卖给了一家外资企业。然而，这家外企接手之后并不争气，甚至在春节期间也先后多次停止供暖，怨声载道的当地百姓纷纷向上级投诉、上访。目前，凤城市政府已决定斥巨资对此前出售给外资的供暖企业进行回购。

“回归”的动力与逻辑

那么，为何在推行了10多年的市场化改革之后，一些市政公用行业如今又开始重返“国有化”怀抱呢？

“现在重归国有化并不令人意外。”东南大学经济管理学院副院长周勤教授对《南风窗》记者说，早在10多年前市政公用领域启动市场化改革之时，几乎就“埋伏”下了今日的结果。因为公用事业最显著的特点是其普惠的公益性、强烈的外部性，但民间资本和外资更注重盈利性、短期获利，两者间本身就存在着紧张的关系。最近几年，随着燃料和人力等企业运营成本显著上升，矛盾进一步激化。当企业的刚性成本在增加而无法内部消化时（政府不批准涨价或者不增加补贴），企业就会陷入不可持续运营状态。

在王学庆看来，我国近10多年各地推行的市政公用事业改革，实际上是一种市场化、竞争化、民营化的改革模式，其结果必然将“公益性”为最显著特征的市政公用行业变成“营利性行业”，同时，地方政府也将提供市政公用产品和服务的公共责任，完全推给了市场。

这就带来了一系列问题和矛盾。譬如，一些政府官员为了完成招商引资的任务，不惜以高额代价吸引社会资本进入投资，但一旦完成了招商引资的任务后，则对允诺的补贴和优惠政策不予兑现，结果地方政府与民营企业相互欺诈，最后发生自来水停水、供暖单位停暖、公交罢运等事件。而一旦发生大的问题，地方政府只能接盘“烂摊子”。

周勤说，10多年前地方政府热衷于对市政公用事业进行市场化改革，一个重要的动力是当时的市政公用事业单位人浮于事、运营困难、财政补贴不堪重负。因此，当时的地方政府乐于将国有股权转让或出售。然而，经过多年实践后，地方政府却发现，即便交给民企运营，该补贴的还是要补贴，有时还要帮民企收拾“残局”，其最初的“甩包袱”的目的并不能很好地实现。更重要的，如今地方政府依靠大量的土地出让收入，财力显得较为充裕。出于管理的便利甚至“寻租”的需要，它们多选择自行投资和直接管理运营市政公用项目。

专业从事基础设施、公用事业行业的公私合作（Public-Private Partnership，PPP）咨询服务机构上海济邦咨询公司董事长张燎认为，受此前数起政商勾结贪腐大案的影响，一些地区的政府部门普遍存在“宁公毋私”的新意识形态歧见，至少“政治上不会犯错误”。而在10多年前，当时社会上崇尚和宽容改革，“推行市场化”被视为“改革”的象征，在仕途晋升上也会带来一种加分效应。

正是由于多种因素在10年间发生了巨变，因此，近几年，一些原来处于改革前列的城市，纷纷收缩改革。王学庆注意到，有的城市对原来已出售给外资、民资的自来水、公交、污水处理等资产和股份进行回购（如沈阳自来水），有的则是在经营期满后不再与对方续约（如深圳公交），有的甚至提前多年便从民企或外资手中收回了特许经营权（如湖北十堰公交）。

重提“政府责任”与“监审能力”

“收归国有未必是坏事。”多位受访专家不约而同地说，这至少说明政府更加慎重对待和重新评估市政公用领域的改革措施，也反映出政府逐渐意识到自身的责任，开始重拾“政府责任”。不过，现在看来，一些地方政府即便开始正视自身在提供市政公用产品和服务上的角色与责任，但也多是有利益考量的，而并没有承担其全面的责任。

从一个现象中能看到些许端倪：同样是属于市政公用行业，公交领域的“再度国有化”趋势非常明显，且多是政府主动为之；而自来水、燃气、供暖领域，“重回政府怀抱”的案例则较为分散，且多是因为某个企业出现了较为严重的问题，政府被动收拾残局的无奈之举。

之所以出现上述差异，除了供气、供暖等领域目前仍是国有资本为主导、社会资本进入较少的客观原因之外（以市场化相对深入的供水行业为例，据中国水网统计，目前全国城镇共有3000多家自来水公司，但真正实现市场化的仅有40%～50%左右），也与政府的利益考量等主观选择因素相关。因为，相对于自来水、燃气、供暖而言，公共交通行业在很大程度上仍是一个城市的“面子工程”、是一种显性的政绩。

最近几年，面对水价连连上涨的趋势，不少城市居民怨声载道，但自来水公司的成本上涨的负担，往往是通过听证会（有网民戏称为“听涨会”）、最终由消费者来埋单。相对于政府对公交补贴“一掷千金”的大方举动而言，对自来水的补贴则显得“精打细算”。这其实也反映出在潜意识中，不少地方政府仍把自来水行业视为普通行业，认为“既然市场化了，就应该自负盈亏”，甚至原本应由政府来承担的责任（如水源保护工程、调水、管网改造等），也多交给自来水企业来承担，这实际上仍是对政府责任的一种误解。

清华大学水业政策研究中心主任傅涛注意到这样一种现象，就连完全市场化的住房问题，现在中央和地方政府也开始重拾政府责任，建设廉租房或者对居民进行政策性补贴了，为何对供水行业的政府公共服务的责任则要免除呢？须知，水的问题可能比住房问题更关系民生、甚至关系到整个民族的健康与未来。

除了真正承担其政府责任之外，目前的当务之急还是要建立配套科学的监管制度和体系。以市政公用领域目前存在的普遍问题—产品（服务）定价机制为例，现在各级物价管理部门对自来水价格的制定，基本上是以自来水企业上报的成本为主要依据的，这就会诱导企业虚报成本，结果就会出现“自来水成本涨多少，价格也涨多少”的现象。这样，管理层高额工资、奖金、福利以及修建楼堂馆所等成本都可以计算为企业的“生产成本”，并经由水价的提升，最终转由消费者承担经济后果。因此，政府监管部门如何建立科学的成本审监机制就显得尤为重要。

再比如，市政公用企业的退出机制问题。不少案例显示，一些市政公用经营企业，很多时候以“停水”、“断暖”为手段，威胁政府提高价格、增加补贴或者给其他政策优惠。“赚钱就干，不赚或赔钱就撒手不干（反正有政府收拾殘局）”成为他们的行事风格。如何对这种情况进行监管并提出可操作性的预防及应对机制，也要提前谋划。

因此，仅仅国有化整合不能解决目前存在的问题。专家们认为，更重要的是，政府要切实建立科学完善的监管制度。否则，公用事业领域的深层次问题和实质矛盾只是得到了暂时的掩盖而已，今后的改革仍会在“所有制问题”上左右摇摆、来回打转，而无益于这个特殊行业的问题的真正解决。