巴西:刹不住的腐败风

许春华

据巴西《圣保罗州报》1月7日报道，巴西罗塞夫政府2011年共有564名公务员因腐败而被免职，平均每天至少有一人。巴西媒体还披露，该国官员在2003年至2010年间至少侵吞政府资金377亿美元；巴西圣保罗工业协会也称，过去10年间该国官员累计贪污4000亿美元。对于恢复民主宪政已有27年的巴西来说，这样的数据着实令人汗颜。

去年12月，上任不足一年的巴西首位女总统迪尔玛·罗塞夫迎来内阁第六位部长的辞职，这6人皆因腐败丑闻下台。大部分离任部长是从上届卢拉政府那里继承下来的，其中还有一些盟党推举的部长，因此罗塞夫本人的高支持率并未受影响。

普遍的看法是，2012年1月，罗塞夫将进行内阁改革，建立一个真正由总统管理的内阁，给政党腐败釜底抽薪。不过，由于罗塞夫的政党在513个议席中只占83席，无法放弃盟党支持，在此情况下，反腐之路任重道远。

政要腐败丑闻频发

腐败是巴西长久的“痛”。近30年来，巴西接连数届总统都因腐败不得善终：萨尔内总统被迫接受国会质询；弗朗哥总统、卡多佐总统引起舆论大哗；卢拉也因被指在任内滥用公共资金、为一家私人银行牟利，而于2011年2月遭立案调查。而最具戏剧性的腐败丑闻，要数1992年时任总统科洛尔在弟弟倒戈之下被迫下台的事件。

20年前的5月，正当联合国环境与发展大会在里约热内卢召开前夕，科洛尔的弟弟佩德罗突然宣布，勾引自己妻子的哥哥“腐败透顶”。他说，在科洛尔的庇护下，商人法里亚斯在政府各重要部门安插人马，组成“平行政府”，出卖情报，行贿受贿。这犹如“平地一声雷”，经议会查证，最终把一个曾提出“谁当小偷，谁就得坐牢”，在共和国100多年历史上首次直选产生，在任仅两年多的“朝气蓬勃的总统”给拉下了马。

科洛尔的腐败金额并不算大，却印证了巴西腐败丑闻频发的环境因素。巴西一家网站的统计表明，自2000年以来，巴西平均每天报道4.3个新的腐败案件。其中，政要腐败一直“名列前茅”。根据透明国际的调查，该国最腐败的领域依次是政党、联邦警察系统、国会、税收部门和司法系统。

2011年6月到12月，巴西政府有6名部长级高官涉腐辞职。

最近的一项民调发现，腐败已超过暴力和贫穷，成为巴西人最大的尴尬。巴西政府为官员提供了优厚的薪酬待遇，一般公务员的平均月薪约为1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局长的月薪更达1万至2万美元，高于美国同级官员。高薪难养廉，民众愤怒，政府也难堪。

国家整体仍较清廉

当然，实事求是说，巴西政府的反腐败还是积极的，尤其是在科洛尔腐敗丑闻曝光后，历届政府都强化了反腐败制度建设。

巴西有一套比较独立的反腐机构。联邦检察院、国会调查委员会、联邦审计法院和联邦警察局，是巴西反腐败的“四驾马车”。前两者2004年联手调查了巴西最大的金融丑闻，包括联邦议员、央行行长和多名主管在内的91人被查处。联邦审计法院是协助国会进行监察的机构，联邦警察局则可以独立调查包括腐败在内的各种刑事案件。

巴西的反腐法律和制度也已相对健全。1992年，巴西通过了《政府行为不当法案》，法条严厉，禁止性规定细密，在国际社会较早针对政府官员作出了防止利益冲突现象的规定。1993年，巴西就实施了财产申报制度，对政要、议员以及联邦法官和检察官的财产申报作了具体规定。2005年，又引进了财产查询机制，规定联邦总审计长办公室可以在行政部门内部审查公务员的财产变化。此外，巴西的政府信息公开制度、政府采购和招投标制度也比较完善。

巴西政府还积极倡导和推动媒体和公民社会参与反腐败。巴西的许多腐败大案都是最先由媒体披露出来的。媒体之外，巴西还有两个致力于反腐败的公民社会组织，即预算论坛和道德机构。前者是一个由工会和其他非政府机构组成的透明网络，主要负责追踪和监控联邦预算和公共开支动态；后者致力于动员和帮助数百个大公司成员以对社会负责的方式经营生意。此外，巴西地方上推行的参与式预算以及绘制“腐败危险地图”等，都着力于公民社会的有效参与和监督。

正由于反腐败的机制比较健全，立法也相对完善，更有媒体和公民社会的有力监督，巴西并不是世界上严重腐败的国家。透明国际的清廉指数、世界银行的全球治理指数、全球廉政指数以及拉美晴雨表均显示，巴西的清廉度处于全球中等偏上的水平。透明国际发布的2011年度全球183个国家和地区的清廉指数排位显示，巴西得3.8分、列73位，在“金砖四国”中“脸面”最“光鲜”，好过中国的3.6分/75位、印度的3.1分/95位和俄罗斯的2.4分/143位。

制度漏洞与文化积弊

令人遗憾的是，纵有上述反腐防腐机制，巴西的腐败仍然没有趋向低发水平。这些年，其清廉指数常年在2.5至5之间波动，尤其是，高级官员的腐败接二连三。这到底又是怎么回事？

从政治层面看，巴西的腐败之“痛”，既与其政党制度有关——政党缺少道德和意识形态上的约束，还跟政党与政府关系的体制有关。最近涉腐辞职的6名部长，虽然来自不同政党，他们却不仅被指个人涉腐，且都利用所属部门为自己的政党非法敛财。帕洛奇居然曾贿赂议会中的非同党人员，为自己的政党非法注金。同时，巴西执政联盟内各党的权力很大。政府部门的管理者不是总统，而是部长，且部长仅对各自政党的负责人负责。这种党政关系，直接导致腐败之风很难刹住。

从机制层面看，则主要是反腐败机构之间缺乏有效的协调和合作，即监督、调查和惩戒间相互脱节，导致很难对腐败分子施以切实的惩处。譬如，联邦检察院没有事前监督的责任，调查结束后也无权惩治腐败分子；国会调查委员会则充满临时性和政治性，即使真对政客进行惩戒，通常也仅限于除名、辞职；联邦警察局因隶属于司法部，内部层级多，反腐手脚不可避免地受到束缚。只有联邦审计法院具有事前监督和事后调查与惩罚的全部权力，但其高级官员都属政治任命，审计结论难免受影响，且其虽有惩罚权，但缺实际效力。2000至2004年，它共判决公共资金赔付款额逾13亿美元，却仅有2%至3%得到执行。

司法效率效力的低下，也导致巴西反腐败的困难。1995至1999年，巴西共有3220万件案件进入诉讼程序，然而只有2260万件得到实际判决。巴西宪法规定，每个人几乎都可以不停地上诉，有些腐败分子常常故意利用上诉权利反复上诉，借以拖延时间逃避打击。2005年初，圣保罗市新任市长塞拉虽然承认自己欠账8510万美元，却坦然宣布无力支付，他知道，一个司法判决有可能耗费非常长的时间才能得到执行。

还有一点不可忽视，那就是巴西存在着根深蒂固的腐败文化。1980年代，巴西足球明星格尔森代言的一则香烟广告说：“为了取得成功，你可以不择手段。”这句话后来被视作巴西接受腐败文化的“格尔森法则”。这种腐败文化培养了他们这样一种认识，即腐败只是道德问题，而不是严重的事情。在这种氛围下，甚至出现了让人匪夷所思的事，腐败竟然增加了政客的人气。20世纪五六十年代的圣保罗州州长巴罗斯贪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共资金，他本人甚至在选举中打出“他偷窃了，但是他做事儿了！”的竞选口号，就是这样，选民竟仍然把票投给了他，因为他对选民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐专家桑德拉认为，光从制度上解决腐败远远不够，必须改变文化传统。确实一语中的。