以“服务”理念守好国门

王全宝

6月25日，在公安部出入境管理局办公室，该局边防检查处处长、全国边检机关提高服务水平领导小组办公室主任李俊杰，正和同事商议如何进一步加强边检服务品牌建设，把“友好、专业、高效”的边检职业特色传播出去。

6月26日，十一届全国人大常委会第二十七次会议第三次审议《出境入境管理法草案》。为了应对即将通过的《出入境管理法》，公安部出入境管理局正在做各项准备工作。该局局长郑百岗接受《中国新闻周刊》采访时坦承，为了适应中央构建和谐社会、建设服务型政府的总体要求，有效应对全球化背景下的移民问题带来的挑战，出入境管理部门正在创新边检工作，坚持将服务置于全部边检工作的中心地位，改变过去单纯强调“严密管控”的边检理念。

“打扫干净屋子再请客”

新中国刚成立时，防敌、防特、保卫国家安全、保卫人民政权是边检机关的首要任务。在长期相对封闭的状态下，这一时期的边检可概括为“严密管控”。

1950年，当时的政务院颁布了《进出口船舶船员、旅客行李检查暂行通则》，1951年又颁布了《关于华侨出入国境暂行办法》《外国侨民出入及居留暂行规则》等工作办法。

1953年，公安部宣布边防检查制度基本形成。据公安部提供数据显示：当时全国共有88个对外开放口岸，55个边检站共1667人。

1956年开始，管理体制开始发生变化。当年2月，国籍事务由当时的内务部移交到公安部；同年11月，公民因私出国护照、签证业务由外交部移交到公安部。1959年5月，持普通护照的外国人入境、过境审批工作由外事部门移交到公安机关。

尽管出入境管理体制发生了改变，但是，出入境管理严格管控的色彩依然很浓。按照毛泽东提出的“打扫干净屋子再请客”的指导思想，在“文革”结束以前，出入境管理的基本政策就是一个“严”字。

据北京市公安局出入境管理处退休民警李爱萍回忆，“文革”时期，北京市每年因私出境人数只有区区几十人，几乎全部为归侨，“上面严格控制人数”。这并不难理解，普通百姓一来没有海外关系，二来没有经济能力，对护照的欲望几近为零。

1977年10月2日，邓小平在会见港澳同胞国庆代表团和香港知名人士利铭泽及夫人时说：“我们现在不是海外关系太多，而是太少。海外关系是个好东西，可以打开各方面的关系”。“对愿意出去的人，不要搞得那么紧，继承遗产、娶亲等等，都可以出去。回来的也欢迎。”

“在那之前谁家有海外关系是要受严格管控的。也在那个时期，解决出国难、入境难问题成为公安出入境管理工作的中心内容。”公安部某前退休官员称。

1981～1985年间，时任中共中央总书记的胡耀邦连续就调整出入境问题作出指示。胡耀邦曾就群众反映“出国难”的问题严肃指出:“这方面我们一些同志极左思想很严重，中央几次说过都办不通，必须限期解决。”

1984年中央书记处和国务院批准了公安部放宽因私出国审批条件的请示；同年11月，公安部明确提出要树立尊重和维护公民申请出国正当权益的新思想，彻底革新对申请人搞政审的作法。

在对外国人管理方面，政策也开始松动。据国务院侨办秘行司原司长陈长淦和中共北京市委统战部原处长陈水珠回忆，尼克松访华期间曾经提出质疑：来去不自由。

1979年11月，经国务院、中央军委批准，公安部决定适当放宽对外国人旅行限制，开放地区逐步扩大。

“这一阶段的指导方针，可概括为‘管控与服务并重，但实际工作重心还是放在管控上。”李俊杰向《中国新闻周刊》介绍说。

取经香港

以封闭管控为主的思维长期存在，不但影响对外开放进程，也与大国地位不相匹配，更显示出国家的不自信。

公安部提供给《中国新闻周刊》的数据显示：从建国初期到改革开放前的1978年，近30年仅批准公民因私出国21万次，平均每年7000人次，且绝大多数是华侨和侨眷；外国籍旅客入境620万人次，平均每年20万人次。

与之相比，最新数据显示：仅2011年一年，出入境边防检查机关共查验出入境人员4.11亿人次，其中内地居民1.4亿人次，港澳台居民2.17亿人次，外国人5412万人次。来华外国人中，以观光旅游为目的的出入境人数最多。

改革开放以后，随着我国对外交往日益扩大，出入境人员比1978年增长60多倍，出入境交通运输工具增长70多倍，出入境流量“爆炸式”增长，给公安机关带来更多挑战。

公安部出入境管理局政治处副主任杨剑向《中国新闻周刊》表示，边检机关处在国门一线，其服务水平直接体现国家文明程度和政府服务水平，在社会管理中地位重要、作用特殊。

2007年，公安部出入境管理局与专业机构合作，开展了服务对象满意度的调查。综合分析显示：通关速度、服务态度、通关环境、手续的简便性等方面与旅客的期望值相比均不同程度地存在差距，于是把这些差距作为改进服务的重点。

香港移民部门的服务在国际上享有盛誉，有很多成熟的经验可以借鉴。为此，2007年1月，公安部副部长孟宏伟率出入境管理局和边防管理局相关领导赴香港入境事务处考察学习。

一同去香港考察的杨剑表示，通过考察学习，发现与香港相比，差距主要集中在服务理念、专业素质、职业精神三个方面。

杨剑以服务理念为例介绍，香港入境处的服务理念是“以尊重体恤和关怀态度为市民提供优质服务”，我们则主要以防范和控制为主，服务更多的是对有困难旅客的服务。

“专业素质方面，香港强调依法办理，一视同仁，不把个人的不愉快带到岗位上来，也不把岗位上的不愉快带回家里去，我们在执勤工作中则比较随意，对待服务对象也比较情绪化。”杨剑坦承。

由“管控”到“服务”

自2007年起，公安部先后三次推出了28项边防检查方面的便民措施：例如在提高通关效率方面，实行中国公民出入境免填登记卡、持绿卡外国人、外国籍机组人员以及船员出入境免填出入境卡、开通边检自助查验通道、各港口边检站实行24小时通关服务等服务措施。

“以前，中国公民因私出国，必须提供境外邀请函、单位证明和出境登记卡等等。现在边检以‘人本、专业、安全的服务理念提供人性化服务，不断简化出入境手续，百姓出行比以前方便多了。”有着20多年边检工作经历的李俊杰说。

经过2010年近一年的广泛研究、深入论证，公安部副部长孟宏伟主持召开提高边检服务水平工作座谈会，从理论高度来研究探讨这一问题，最终形成了“以服务为中心，坚持顺畅通关、坚持严密管控”的新时期边检工作指导方针，提出了“边检岗位成为中国特色社会主义文明窗口，检查员成为中华文明使者，边检队伍成为最优秀行政执法队伍，在国际同行中走在前列”的工作目标。

同年12月，公安部出台的《公安部关于进一步提高边检服务水平的意见》，将上述指导方针和工作目标予以固定，把以服务为中心的思想贯穿于边检工作的全过程。

李俊杰对《中国新闻周刊》说，提高服务水平关键是要使执勤人员认识到服务不是一个简单的扶老携幼、救危帮困的问题，不是施舍恩惠，而是职责所在，真正把服务作为工作的出发点和落脚点，置于全部边检工作的中心地位。

郑百岗说，长期以来，受特定的历史渊源和社会政治环境的影响，边检机关习惯了以“管理者”自居，“我讲你听，我管你从”，“但由‘管控到‘服务，在服务中加强执法，在执法中体现服务已是大势所趋。”