地方政府职能转变视角下高房价调控机制探究

摘要：市场失灵导致部分居民住房需求不能得到满足，地方政府职能固化致使政府失灵。相较于居民收入，同期商品房价格依然畸高，高房价导致住房问题突出。此时需要地方政府转变职能，积极履行公共品供给者的职能，保障区域居民住房福利。本文找到高房价的危害及地方政府促成高房价的动力机制；提出加快地方政府职能转变、加强对地方政府的监管和强化地方政府作为的对策。

关键词：地方政府 职能转变 高房价 调控机制

据国家统计局2012年统计公报显示，2011年全年我国农村居民人均纯收入6977元，比上年增长17.9%，扣除价格因素，实际增长11.4%；全年城镇居民人均可支配收入21810元，增长14.1%，扣除价格因素，实际增长8.4%。一般来说，房价收入比在3—6倍之间为合理区间，如果考虑住房贷款因素，住房消费占居民收入比重应低于30%。2011年末商品房价格处于止涨乃至下降趋势，但相较于居民收入，房价依然很高，一线城市房价收入比高达15倍。在市场机制失灵而不足以满足所有刚需住房时，地方政府便应该积极弥补市场的不足，为社会提供市场所不能提供的住房，这是地方政府应该担当的角色。但现实中，也发生地方政府失灵。地方政府非但没有履行控制房价的职责，反而成了推动高房价的最为重要的主谋，导致本已严重的住房问题雪上加霜。

一、高房价的危害

房地产发展对推动地方经济高速增长功不可没，成为地方财政主要来源。2010年全国土地出让金突破2万亿人民币，形成土地财政依赖症，甚至成为一些地方的支柱产业，导致地价、房价飞涨。高房价问题已经成为我国最为重要的民生问题，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，还是一个政治问题，涉及到中央与地方政府相互博弈的问题。因为房产除了属于相对的私人物品外，还有一定的公共产品属性，可以算作准公共产品，房价的形成除属于纯粹的市场调节的结果外，还需要地方政府对其的干预和管制。虽然房价属于市场调节的结果，但在我国相对不完善的市场机制及强势政府控制的背景下，高房价已经超出了市场的范畴，带来了更多的危害。

（一）严重影响社会公平和稳定

高房价带来的直接影响是全社会生活成本提升和城市大量的拆迁，最为受影响的是城市中低收入者、进城安家的农转非居民和城市拆迁居民，弱势群体受到巨大影响。城市低收入者由于收入本身有限或者依然享受着地方政府的低保补助，根本无力购买住房；农转非居民由于转户补助标准较低，不足以满足城市购房所需；城市拆迁居民没有拆迁主动权，更没有实力去争取更大的拆迁利益，从而导致这三类群体的利益最受伤害。房价的上涨必然会推动房租上涨，使得城市弱势群体生活更加困难，加上地方政府的公租房及廉租住房建设滞后，地方政府拆迁建设规划没有更多考虑居民的利益，以及居民收入分配不公平和社会两极分化加剧，这一切都严重危及到社会的公平，不利于公序良俗社会的形成，给社会带来了诸多的不稳定因素，社会维稳成本剧增。

（二）高房价给金融业带来巨大风险

房地产的持续繁荣是建立在巨量资金投入基础上的，这与全球金融危机后我国宽松货币政策密切相关，更与商业银行对房产贷款的鼎力支持关系很大。巨量的资金进入房地产，大量投资或投机资金纷纷涌入其中，助推了房地产的畸形繁荣，使得房价进一步攀升，巨量资金的流通，必然导致商业银行业的呆账、坏账以及烂账的机率增加，加剧了银行业的风险，影响金融业的稳定良序发展。大量资金所吹起来的巨大地产泡沫，存在着随时可能破灭的风险，进一步增加了银行业及其他非银行类金融机构的营运风险。

（三）高房价不利于整个实体经济发展

房地产的发展不是一天形成，而是长期以来地方经济发展模式催生的。从地方政府把房地产作为地方经济发展的支柱开始，房地产的急剧发展成为必然，地方房价也成为衡量地方政府经济好坏的关键指标。在经济建设为纲的背景下，房价高涨是必然。房价高涨不仅不利于民生，且不利于地方实体经济发展，地方政府把更多的注意力放到房地产上，导致大量资金、人才以及其他资源纷纷涌入地产业，导致其他实体经济发展资源投入受限，相对限制其他实体产业，尤其是民营企业的蓬勃发展。房地产业的畸形发展，导致产业机构调整的难度进一步加大，经济结构调整的成本攀升，不利于地方经济的可持续发展，导致地方经济发展受到巨大影响。

二、地方政府促成高房价形成的动力机制

地方政府和高房价关系密切，在多方利益博弈的环境下，地方政府对高房价的形成具有重要的影响。房价作为反映市场中房产的价格，是住房总需求和总供给之间相互作用而成的用货币符号量化的指标，直接反映房地产市场发展和老百姓住房成本状况。房价的形成最根本上来说是基于供需双方共同作用，不论其中是否有某种操纵，还是各种阴谋、阳谋。我国的经济体制改革还没有完全成功，市场化程度还不是很高，地方政府在其中的干预力量很大，尤其是在一个强势政府体制的威权国家。作为直接反映经济活动状况的房价，不能不受到地方政府的直接影响。地方政府对高房价形成的影响已经很明显了，就其具体成因，和我国的体制密切相关。

（一）地方政府职能错位导 致高房价

我国地方政府显示出明显的盈利倾向，经济建设职能最为突出，一切以经济建设为中心，而社会公共服务职能相对缺失。这一弊病是由于我国典型的地方政府绩效考核模式和晋升锦标赛模式直接造成的。地方经济指标的绝对化和地方政府的部门利益化，在刚性GDP为纲的绩效考核与畸形城市化的诱导下，以固定资产投资拉动经济增长的经济发展模式必然会是地方政府GDP和地方财政的重要来源。作为支柱产业的房地产获得了畸形成长，导致房价飞速上窜。各级地方政府纷纷圈地建房，大量城市土地和农村土地被征用或征收。在这个过程中，地方政府急功近利，弱化了自己的职责，带来了大量的拆迁悲剧，引发了诸多社会矛盾。正是由于地方政府的职能错位，以及在畸形城市化、房地产支柱产业观和土地财政依赖症的诱导下，为了促进房地产的畸形发展和土地财政的剧增，不得不对激增的房价视而不见，视老百姓的基本福利于不顾。

（二）地方政府失职行为助推高房价

地方政府充当中央政府在地方范围和事务内的代理人，以及地方事务的决策者，归根到底是地方老百姓的代理人。一般意义上，地方政府的职责在于提供公共产品和公共服务，扮演社会公仆的角色，职责核心是服务。我国在很早就提出建设服务型政府的构想。本届政府的定位是：经济调节、市场监管、公共服务、社会管理，这四大定位要求地方政府从根本上来说是不能盈利的，而是需要为社会的公共利益而行动。住房具有准公共产品的性质，所以需要地方政府在市场失灵的情况下，积极提供市场不能提供的住房。现实之中，部分地方官员为了一己私利而忘记了自身的职责，产生了大量的寻租行为，因房地产经济问题落马的官员比比皆是，也使得官商勾结行为日渐猖狂，严重违背了自身的职责。地方政府违背了自己设立的初衷，便会偏离正轨，是典型的失职行为，客观上助推甚至纵容房价高企。

（三）地方政府的不作为诱发高房价

我国是一个单一制的中央集权国家，地方政府是中央政府下放权力的承受者，是中央政府在地方的代理人。但是中央与地方除了委托代理关系之外，还存在着政治博弈的一方面。中央政府出台了众多调控楼市房市的调控政策，力图保持房地产业的平稳发展以及控制住房价格的急剧上涨。但各地方政府出于自身利益考虑，片面强调地方一域的经济发展及土地财政，表现出对中央的政策反应消极的态度，变现或者缓慢执行中央的政策。对中央政府的政策往往以文件的形式执行，而没有采取及时有效的控制之策，使得中央政府出台的政策由于政策时滞，导致最终并没有得到真正的贯彻落实。可以认为地方政府的不作为的行为是直接导致地方房价在多次调控之后依然上涨的直接诱因。

三、基于地方政府职能转变的高房价调控机制

地方政府的职能错位、失职以及不作为在很大程度上导致房价的上涨幅度明显高于居民收入上涨水平。地方政府公共利益守护者和践行者的定位，地方政府应当对高速增长的房价承担不可推卸的责任。地方政府必须进行自我反思和变革，转变自身职能，超越发展主义模式，进行政府体制改革，以扭转高房价的消极影响，赢回社会的赞誉。想要破解高房价的魔咒，就须从地方政府这个角度出发，找到高房价的调控机制。

（一）转变地方政府职能

高房价的解决办法很多，比如地方政府进行干预、直接对房地产市场进行调控、对于房贷进行限制等，但诸如此类的办法在实践中收效甚微。本文认为最根本的一条是改革地方政府自身。虽然这对于政府来讲十分困难，但如果这个根本性的因素没有改变，那么控制高房价便成为天方夜谭。这一切都要求地方各级政府重新进行定位，多考虑自身的服务角色，转变自身职能，增加公共服务职能；调整现有官员绩效考核模式，增加社会公共服务、人民满意类的考核指标，减少经济指标的比重；改革现有财政体制，地方政府从地产行业中退出来，放弃土地财政迷梦，构建倡导低端有保障，中端有市场，高端有遏制的房地产调控政策体系。通过转变地方政府自身的职能，加大服务职能，不与民争利，做到还利于社会，还利于民。

（二）加强地方政府监管

鉴于地方政府在房地产领域暴露出来的众多问题，需要纠正地方政府失灵。主要的途径便是通过体制内与体制外的力量对地方政府行为进行监管，减少地方政府失职行为，从而为纠正高房价提供前提。体制内的监督必须首先运转起来，改变现有的监督体制和软弱的监督力度，加强地方人大对于本级地方政府的监督，扩张地方监察机关和审计机关的监督权力和范围，保持法律监督机关的独立性。体制外的监督群体需要与体制内的监督连接起来，形成一个监督链条。加强新闻媒体和社会各界对于地方政府的监督，坚持新闻监督的独立性，减少地方政府对于新闻媒体的干预；积极立法保障公民对于地方政府监督权利的实现；扩展上访渠道，完善听证制度，构建举报人保护制度。通过多种途径共同监督地方政府，保证地方政府按照公共意志采取行动，减少甚至避免失职行为。

（三）强化地方政府作为

中央政府应加强对弱势群体的福利房供给政策，地方政府应积极响应，强化自身作为，积极关注地方民生。划拨更多土地给公共租赁住房。在放弃单位分房的体制进入市场化购房体制之后，有部分群体还不能达到独立买房的条件，此时就更需要地方政府出面积极为这一群体提供足够的保障房屋。应大量修建廉租房和经济适用房，提供给这些群体购买或租赁。要加强监督管理，使得公共住房真正提供给真正需要的群体。通过公共租赁住房和廉租房等减轻这一群体的压力，改善他们的住房条件，引进更多社会资本参与公共住房建设，增加社会公共住房供给，以进一步缓解住房难的问题。

住房关系到千千万万老百姓的生存，理应受到全社会的关注。地方政府应从转变职能开始，从积极履行房地产市场调控政策着眼，从提供更多的公共福利住房着手，缓解老百姓住房难问题。改革涉及到众多的利益集团和既得利益者的利益，包括地方政府本身。希望地方政府能够看到更大的利益，积极履行自身的职责，保护好老百姓的利益，做到不与民争利，做到藏富于民。而一切的一切，取决于地方政府改革的决心和信心。

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（龚胤，1983年生，四川眉山人，西南大学政治与公共管理学院MPA研究生。研究方向：公共管理。杨智慧，1986年生，山东德州人，西南大学政治与公共管理学院MPA研究生。研究方向：公共管理。向建，1988年生，重庆万州人，西南大学马克思主义学院硕士研究生。研究方向：地方政府管理和马克思主义中国化）