事件背后的台湾困境

在严峻的外部经济环境和持续的内部政治对峙中，马英九当局进入第二任期，“美牛事件”演化成为引爆岛内政争和影响美台关系的重要议题。近期围绕“美牛事件”的岛内各方反应，从多个侧面折射出台湾社会发展面临的深层困境。

社会心理欠缺安全感

“美牛事件”的核心争议是台湾社会为了争取进一步拓展与美国的经贸关系，是否能接受含有莱克多巴胺（瘦肉精）的美国牛肉进口，是否愿意承担这项政策对台湾民众身体健康可能造成的危害。

目前的情况是，尚无科学证据证明食用含有莱克多巴胺的美国牛肉会对人体造成直接损害，但科学亦无法完全排除未来可能会出现的负面影响。这种情形在讲究科学实证精神和实用主义原则的美国社会不会造成大的问题，但在台湾社会则成为一项重大的政策争议。尽管马英九当局郑重宣示以“人民健康”为首要原则，做出“安全容许、牛猪分离、强制标示、排除内脏”的承诺，表示发现问题将立即停止进口，甚至公开保证将对民众食用“美牛”产生的问题负起完全照顾、赔偿责任，但仍难以消除岛内社会的疑虑。

这里存在一个典型的困境，也即经贸利益、对外关系与健康风险之间的矛盾，或者说是政治问题与科学问题的矛盾。对执政者而言，负责任的做法是考虑台湾社会经济发展的长远利益，在一个区域经济一体化日益深化、双边自由贸易网络日益扩展的国际社会，保持、提高台湾的竞争力。妥善处理好“美牛”输台问题是恢复台美贸易暨投资架构协定（TIFA）谈判的关键，因此在对美谈判中尽量争取台湾利益的前提下，有些让步不得不做。但对台湾普通大众而言，首要的考虑是为自己和家庭的安全把关。由此，领导者与被领导者之间形成一道难以逾越的鸿沟。在蓝绿对峙的台湾社会中，“美牛”问题更易被上纲上线为国民党罔顾民意和执政傲慢。

“美牛事件”只是台湾政治生活中各式各样争议中的一个缩影，但它却反映出台湾社会心理欠缺安全感和保障感的现实。从远处看，荷兰和日本的殖民统治，清政府的“抛弃”和美国的“断交”、“背叛”；从近处看，大陆的崛起造成的“大陆威胁”感，李登辉陈水扁的分裂主张、“激进台独”冒险造成的战争风险等等，都对台湾的社会心理造成很大影响。由此看来，“美牛事件”反映的不仅仅是基层民众对执政者施政的集体焦虑，其背后更深层的问题是，在历史和现实因素的复杂交汇作用下，台湾社会对自身安全感的一种整体欠缺，从而对政策往往抱持保守的态度。

政治结构导致效率不彰

蓝绿政治结构是观察和研判台湾政局的重要因素。 “美牛事件”爆发以来，民进党扮演在野监督的角色，打出“健康牌”，声称“不能因为经济牺牲国人健康”，利用岛内缺乏安全感的社会心理操纵舆论，全力杯葛马英九当局开放“美牛”的政策。最终，民进党以夜宿议场、霸占主席台的方式瘫痪“立法院”议事，使关系“美牛”进口的“食品卫生管理法”无法在本会期完成修法。马英九当局面临的选择是，要么召开临时会表决，要么承担一定政治风险以行政命令解禁“美牛”。无论哪一种方式，均难以避免蓝绿激烈对峙的重演。

在政治的运行法则里，权力界定利益。对民进党而言，2012年“大选”虽败，但却获得近46%的选票支持，寻求2016年重新执政的基础尤在，因而在全球化冲击台湾社会的背景下，利用阶级矛盾和贫富分化打“治理牌”较易获得民众的共鸣。前民进党主席蔡英文将“美牛”僵局扣上“政府失灵”的帽子，即是这种思维的展现。苏贞昌接任民进党主席后，发挥其“冲冲冲”的一贯作风，延续“反马、打马”的政治策略，在“美牛”议题上祭出焦土战术，抨击马英九“以权势压迫民意”。这样做虽能利用和扩大争议，塑造马当局执政无能、无序的负面形象，但一味强调“只顾健康、不顾经贸”的单向论述，缺乏解决台湾社会长远发展问题的稳妥可行方案，很难真正赢得岛内民众对民进党重新执政的信赖。

在零和对抗的蓝绿政治结构下，马英九的执政困境从根本上讲来自三个方面。其一是国际经济环境和竞争的挑战，除继续发展壮大大陆市场外，拆除“美牛”障碍，拓展与美经贸合作，进而寻求加入跨太平洋战略伙伴关系协议（TPP），成为马执政团队难以回避的选择。其二是民主的困境。民主可以减少执政者犯错误的几率，但往往牺牲施政效率。民主的困境造成台湾立法机构的低效率甚至空转，这为执政者准确抓住机遇克服挑战增添了障碍。其三是马英九政治威信和能力的困境。马英九要想解决包括“美牛”在内的一系列施政问题，不仅要有符合台湾社会实际需要的政策方向，而且需要有领导意志、能力和政治技巧去说服他者追随，绝不能走进“政策迁就民意，但又最终失信于民”的漩涡。

利益折冲下的美台关系困局

2008年以来，美台关系由陈水扁执政时期的危机频传进入马英九时期全面发展的稳定阶段，美国在战略东移的部署下视台湾为其在亚太地区的经济和安全伙伴。在新的形势下，美台关系的利益趋动有所增强，马英九当局需要美国继续提供安全上的保证、国际空间上的支持以及经贸上的合作，美国则希望台湾配合其亚太战略，在稳定两岸关系的同时与中国大陆保持一定的战略距离。

从这个意义上看，“美牛”问题仅是美台经贸关系中的一个方面，它并不会影响到双方在战略上的合作框架，奥巴马政府已将“美牛”问题与台美关系的其他领域进行了区隔。不过也应看到，亚太地区是美国牛肉制品的重要市场，美国政府在经历金融危机冲击后采取平衡贸易政策，推动扩大包括牛肉在内的农产品出口，对其增加就业、减少外贸赤字具有积极意义。美国的策略是，以台湾急于突破对外经贸空间为谈判筹码，趁机打开“美牛”的台湾市场，因而坚持将“美牛案”与TIFA复谈挂钩。美国是台湾的第三大贸易伙伴，“美牛案”不解决，台湾将无法启动TIFA谈判，台美签订自由贸易协定更是成为虚无缥缈的憧憬，这无疑将阻碍台美经济关系的进一步深化，对马英九当局整体对外经贸布局构成阻碍。

美台关系的另一个重要方面是美国与民进党之间的互动关系。显然，民进党与美国在利益上存有一定交集以及相互间的需要。一方面，民进党争取重新执政离不开美国各种或明或暗的支持；另一方面，美国看重民进党一贯的“倚美抗中”立场，利用民进党这一杠杆可以抵御中国大陆的和平统一战略，拉住国民党防止其过度“倾中”。美国对民进党已有一套完整的战略，曾在其执政时适当管控“台独”冒进做法，在其在野后则要防止“去台独化”。

虽然美国不会因为经贸问题改变有关民进党战略价值的判断，但民进党一味反对“美牛”进口对双方关系还是有一定影响。民进党称反“美牛”不等于反美国的论述，在美国国内特别是生产出口牛肉的农业州恐难获得认同，亦难得到那些长期亲台的美国国会议员的体谅。当前，民进党正在努力修补和发展对美关系，并决定推动恢复“驻美代表处”，但“美牛事件”让其与美国的关系蒙上了一层阴影。

台湾政治继续在利益的争夺和妥协中演进，“美牛案”的走向将考验着马英九当局处理复杂施政问题的能力，成为观察今后台湾政局发展变化的一个重要窗口。