迈向法治，有待破题

社会主义法律体系初步建成后，新时期立法思路面临何种转变，立法需要达到何种目标，《中国新闻周刊》就此专访全国立法研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生。他的回答是要进一步加强民主立法，“民主立法既是立法目的的民主，让立法真正是为了大多数人的利益。还有就是立法程序的民主，怎么能够让不同利益群体声音都能够表达出来。”

实际的立法工作要妥协

中国新闻周刊：中国特色社会主义法律体系初步建成之后，回顾以往立法工作。你有什么感慨？

张春生：1979年我们国家开展了全面的立法工作。但具体怎么立法，是要构筑体系化的法典，还是根据条件成熟一部法律，制定一部法律，并不明确。应该说，刑法典、民法典、行政程序法典等，都分别是一个体系。最初作为一个立法目标，这些都在视野之内，但从实际立法工作来说，是分步骤还是一下子构建这个立法体系，有巨大分歧。

刑法典在1979年五届人大二次会议通过。但它在文革前已经有33稿的基础，又总结了文革的经验教训，所以就形成了法典式的刑法。民法没有这个基础，模本是苏联的民法，严格说也没有起草出来。我只是在法制委员会内部多次听到过，没有见到那个民法的本子。

中国新闻周刊：如果从完美的程度和立法质量看，大家更倾向于法典化，但实际行不通？

张春生：实际的立法工作要妥协。以民法典为例，当时起草民法没有经验，到底循着什么路走，大家想法不太一致。这时候我们的工作机构还是法制委员会，彭真担任主任。还有一帮资深的、德高望重的法学家、革命家做副主任，总人数了9人。法制委员会成立了一个民法起草小组。组长是杨秀峰，文革前最高人民法院院长。另一位是陶希晋，他文革前是国务院法制局局长。他们都有雄心壮志，要起草中国的民法典。到1980年7月，第一稿写出来了。这个民法典四十二章，五百三十多条，是比较庞大的一个东西。

中国新闻周刊：既然第一稿都写出来了，为何最后没有走法典化这条路？

张春生：现在回顾这部草案，它的问题有几方面：首先，没有完全对应上当时改革刚刚起步的现实情况，像财产这一块，当时已经有了农村的联产承包责任制，城里出现了个体户，利用外资有了第一批合资企业，但草案没有对应上当时的改革情况。其次，从长远考虑，也没有预见到中国改革的进程会出现什么新的变化。比如中国要不要保护私人的生产资料，进而承认保护私营企业？因为在五四宪法中，关于保护私人财产这一块，抄的是苏联宪法，保护的只是个人的工资储蓄等生活资料。再比如，国家集体个人。要不要实行平等保护？这些大的问题，都无法回应。

中国新闻周刊：当时中央是什么态度？

张春生：1982年春天，彭真在民法问题座谈会讲了个意见，意思是说。我们坚持两条腿走路，可以构想研究民法典，但就实际立法工作来说，要用相当大的精力，一个一个地制定单行民法。有什么好处呢？一方面适应实际需要，另一方面一个个的单行民法又给制定统一民法打下基础。这个思想当时给了我们很大触动。

当时出现了另一个情况，民法起草小组从国务院借调的人员被抽回去了。还要不要继续把起草小组搭建起来？法制委员会开会研究，这个时候习仲勋同志接任法制委员会主任，主持这次会议。杨秀峰同志在会上提出来辞去民法起草小组组长的职务。他也不倾向再搞一个新的民法起草班子。陶老则坚持要组织力量把起草小组搞起来，会上形成两种意见。这时候习仲勋同志表明了态度：中央的意见是让老同志很好地保重身体，健康长寿，不要再摘民法起草班子了。我理解习仲勋同志，富于政治经验，对立法这一块虽然没抓过，但立法思路是清晰的。之后，民法起草小组就停止工作了。

处理好立法和改革的关系

中国新闻周刊：从此开始了单行立法的三十年？

张春生：两条腿走路的思路没有变，实际工作有一个改变，就是改批发为零售，成熟一个制定一个。比如合同法，最早是1981年制定经济合同法，1985年制定了涉外经济合同法。到1988年又出台技术合同法。上世纪90年代制定了统一的合同法。婚姻家庭亲属立法方面，1980年修改了婚姻法。此后又陆续制定了继承法和收养法。

中国新闻周刊：但很多人尤其是法学界还是为没有大部头的法典感到遗憾。

张春生：回过头看这个历程，如果我们不是着眼于单行立法，成熟一个制定一个，在这个实践经验的基础上来推进，就一味地构筑民法典，中国现在的民法典、单行法恐怕都是白纸。

中国新闻周刊：妥协很重要。

张春生：我觉得这个问题，把它提高一步看，实质上是改革和立法的关系，改革是改变妨碍科学发展的东西，立法是把比较成熟的东西坚持下来，定下来。什么时候能够定，定到什么程度，这个事关重大。定得太早，妨碍改革；定得太晚，也不容易引导改革。所以中央后来有一句话：改革决策和发展决策要统一。

中国新闻周刊：这个矛盾从何时开始有的？

张春生：从1979年就有了。刚才提到的中外合资企业经营法，既体现了改革，又体现了立法，难度不小。彭真同志当时非常慎重，法制委员会起草的时候，组织了经委、计委、外贸部，还有好多专家，包括经叔平、荣毅仁等都参与了。开始写得相当简略。其中一个主要不同意见就是出资比例。因为没有经验，最开始的条文移植了第三世界国家的规定，要求中国的股份不能低于51%，外资不能超过49%。大家都不熟悉，只有荣老板提出来，说这不行。为此他给小平同志写了一封信，说我们既然利用外资，何必限制人家的投资最高比例呢。他主张最低出资百分之二十五，最高不限。邓小平认为这个意见很不错。陈云同志说，我们既然吸收外资，政权在我们手里，不存在什么失去政权，后来就是按照荣毅仁的说法写的。这部法律在五届全国人大二次会议通过。实施了三年多后，国务院出台了中外合资经营法企业法实施条例，这个实施条例有120多条，好多问题规定得更细了。

在没有经验的前提下，我们处理立法改革的关系，要从实际出发，总结成熟经验，但是并不排除按照一个先进的理念，合乎世界发展潮流制定法律。

要做好民主立法

中国新闻周刊：现在讲社会主义法律体系基本形成，新时期立法思路是否需要一个改变？

张春生：法律体系虽然建成，但立法工作需要改进的空间很大。其中一个问题是，市场经济的发展，带来了利益多元的问题。利益多元的情况之下，立法是一个博弈整合的过程。怎样在利益多元的情况之下，做好立法工作，值得讨论的问题太多了。

中国新闻周刊：那么怎样解决这个问題？

张春生：要做好民主立法。中央不止一次提民主立法、科学立法。就民主立法来说，需要做的工作很多。抽象地说，民主立法既是立法目的的民主，让立法真正是为了大多数人的利益，还有就是立法程序的民主，怎么能够让不同利益群体声音都能够表达出来。立法工作要真正能够听到不同利益群体的声音，立法机关如何把它整合好，这个难度很大。

现在弱势群体人多，声音却很低。强势群体声音则很强，例如国有企业、地方政府、大的外企等等。弱势群体的声音如何得到表达，在立法上有所反映，是目前存在问题比较大的地方。我们现在有一些方式如座谈会、听证会，但怎么把这些方式用好用足，而不是流于形式，差距还很大。

中国新闻周刊：立法采纳的是大多数人的意见，但民主的一个重要内容是要兼顾保护少数派的利益，立法怎么做到呢？

张春生：不采用的意见立法机构要做出解释，这一点要程序化。哪条釆纳，哪条不采纳都应该能看到。但是立法成本就会提高，做起来很不容易。具体到中国一个省市好说，但是这样一个大国，如何解决还有待于破题。

中国新闻周刊：你的意思是说，和三十年前立法破题一样，现在实现民主立法也需要一个突破。

张春生：是的，不仅要有目标，而且要细化，要能落实。特别在立法程序上，怎样能有些突破性的进展，让很多事不仅仅是流于形式。让公众知道，他表达了意见，有可能被采纳，没被采纳也知道为什么，只有这样，参与权才能找到具体落实的路径和通道。

中国新闻周刊：但有人也说，即便是粗线条的立法都没有好好地得到遵守，又怎能做到更细呢？

张春生：有法不依这个问题不是今日事。1986年，人民日报有一组文章，谈当前法制建设的问题是有法不依。法律体系形成了，绝不等于法治社会形成了。

执法检查也不行，这和传统土壤有关。本质是权与法谁大，人治还是法治。人治和法治的界限不在于人是否参与立法执法，在于权力和法律碰撞的时候，谁大。法治是什么呢，是大伙都崇尚一种规则。在这种规则没形成之前，可以有不同的意见，一旦形成都要遵守。这使得法律成为一种生活习惯、生活方式、信仰，这并不容易。我在慕尼黑，看到郊区的一个大宫殿，是巴伐利亚皇帝借商人五百万马克建立的，非常漂亮，富丽堂皇。后来这个皇帝把宫殿建好了，还不起钱，就把宫殿原封还给了商人。说明皇帝也不能抢夺别人的财产。这就是一种自我约束。这个观念不得了。我们东亚社会，没有这样的土壤，会比西方困难很多，所以我说亚洲国家宪政值得研究。我们如何一步步迈向法治社会，有待破题。