新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展研究(一)

黄先蓉 李晶晶

[摘 要] 从新闻出版总署的标准化协同工作平台及四个标准化技术委员会的网站中搜集有关标准和法规涉及的相同概念，将法规与法规、标准与标准、标准与法规中相同概念的解释进行比较，找出解释不一致的概念。存在这种不一致，其原因主要在于制定目的不同、适用范围（针对性）不同、制定程序不同和制定主体不同。新闻出版法规和新闻出版标准要协调发展，首先新闻出版法规和新闻出版标准的概念要相互借鉴，达成统一；其次新闻出版标准自身应体系化；再次应加大新闻出版标准的宣传力度。

[关键词]新闻出版标准 新闻出版法规 概念 协调发展

[中图分类号] G231[文献标识码] A[文章编号] 1009-5853(2012) 01-0042-06

[Abstract] This paper gathered the same terms between in standards and regulations of press and publication from the cooperated foot platform of GAPP（General Administration of Press and Publications of the Peoples Republic of China）and webs of the four standard-committees, then compared the different explanations of them. The causes of the differences lied in the diversities of establishment aims, scopes of application, decision procedures and formulation main bodies. To develop coordinately,standards and regualtions ofpress and publication must take the experience of each other as reference, moreover ,we should systematize and strengthen efforts to propagate the press and publication standards.

[Key words] Standards of press and publication Regulations of press and publication Conceptions Coordinated development

出版业是具有意识形态和文化双重属性的行业，是国民经济的重要产业部门。该行业既有宣传导向功能，也有社会公益性和商业性功能。目前，各国的普遍做法是将新闻出版法规与新闻出版标准相结合，对本国的出版活动进行控制与协调，我国也不例外。但在实践中会出现同一概念在不同法规或标准中的解释不一致的现象，这种不一致，一方面,会导致行业主体对某些概念认识不清或是混淆某些概念，从而影响相关的出版活动；另一方面，由于新闻出版法规具有强制执行力，所有从业人员必须遵守，而新闻出版标准的执行力相对较弱，二者概念上的不同，在法律强制执行力的影响下，在一定程度上将削弱新闻出版标准的执行力，进而对出版业的发展产生不利影响。本文从分析相关概念在新闻出版法规和新闻出版标准中的不同解释入手，深入探讨新闻出版标准体系如何与新闻出版法规体系相互协调的问题，以期在实践中能够充分发挥各自应有的作用。

1 数据来源

本次研究对象以我国现行新闻出版法规和新闻出版标准为蓝本，搜集其中的相同概念，比较同一概念在新闻出版法规和新闻出版标准中的不同解释，找出概念解释不一致的原因。

我国的出版法制建设取得了巨大成就，新闻出版法规体系日趋完善，目前已形成比较完整且有机联系的新闻出版法规体系，在维护出版秩序、促进出版事业发展等方面发挥着越来越重要的作用。具体而言，我国的新闻出版法规体系由宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规规章、国际条约、法律解释七种具体形式构成，各有很多条文涉及出版活动。而我国新闻出版行业的标准由新闻出版总署批准成立的四个标准化技术委员会，即全国新闻出版标准化技术委员会、全国印刷标准化技术委员会、全国出版物发行标准化技术委员会、全国新闻出版信息标准化技术委员会分别制定。到目前为止，全国印刷标准化技术委员会成立以来共制定或修订94项/次国家和行业标准（其中国家标准44项次、行业标准50项次）；全国新闻出版标准化技术委员会已完成9项国家标准和25项行业标准的制修订工作，正在制定国家标准4项、行业标准50项，申报国际标准1项；全国出版物发行标准化技术委员会已制定9项标准，其中行业标准8项、指导性技术文件1项，正在组织制修订的标准有14项，其中2项国家标准、11项行业标准、1项指导性技术文件；全国新闻出版信息标准化技术委员会已经完成制定并发布行业标准4个，正在研究制修订的行业标准17个[1]。

本次研究对象的概念均来自新闻出版总署的标准化协同工作平台及四个标准化技术委员会的网站。资料收集的具体做法是：首先，从上述网站找出相关法规和标准；然后，逐行在全文中搜索相关概念及其解释，形成3个word文档；最后，分三步分别将法规与法规、标准与标准、标准与法规中相同概念的解释进行比较。

资料收集过程存在一些不足，比如，法规条文主要来自于新闻出版总署的网站，难免有些遗漏；标准方面的资料搜集相对较难，有些标准需要付费，有些标准在网络上无法查到内容。

2 数据分析

经过对样本数据进行对比分析，笔者发现，尽管出版行业林林总总有很多概念，但是法规之间、标准之间、法规和标准之间交叉的概念并不很多。概括起来，笔者在新闻出版法规体系中整理出141个概念及其解释，在新闻出版标准体系中整理出267个概念及其解释，但是二者交集只占很小一部分。如图1所示。

虽然大部分概念并不重复，但同一概念在不同新闻出版法规和新闻出版标准中却有不同的解释。具体见表1。

3 相关概念解释不一致的表现及原因分析

从表1可以看出，新闻出版相关概念的解释不一致，在我国主要体现在三个方面，即法规之间、标准之间以及标准与法规之间。

3.1 法规之间概念解释不一致的表现及原因

我国新闻出版法规中某些概念解释不一致表现在两个方面：一方面主要集中在我国国内的新闻出版法规与我国加入的有关国际条约之间，如关于“录音制品”、“录音制作者”和“发行”的解释，这种不一致主要是由于中外两种语言的翻译产生的。中文和英文的表达方式和表达习惯有天壤之别，对同一概念的解释不太一致也是情有可原，并且这种不一致并无大碍。另一方面集中在调整范围不一的相关法规中，如关于“出版物”的解释，《出版管理条例》与《出版物市场管理规定》是一致的，都概括性地从载体形式规定“出版物是指图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等”。但《印刷业管理条例》却不同，它将出版物界定为“包括报纸、期刊、书籍、地图、年画、图片、挂历、画册及音像制品、电子出版物的装帧封面等”。很显然，《印刷业管理条例》将出版物中的“图书”细分为“书籍、地图、年画、图片、挂历、画册”等，将“音像制品、电子出版物”中涉及印刷业务的部分界定为“音像制品、电子出版物的装帧封面”，这主要是因为印制业务的需要，这样的解释体现了印刷业务的特点，使对印刷业的调整范围一目了然。关于“复制权”的解释，《中华人民共和国著作权法》与《计算机软件保护条例》不一致，实质上都是强调“制作一份或者多份”，前者将复制的方式予以列举，后者只是强调将“软件”制作成一份或者多份，这与两者调整范围的大小有关。关于“出版专业技术人员”的解释，《出版专业技术人员职业资格考试暂行规定》与《出版专业技术人员职业资格管理规定》不一致，前者笼统地将“出版专业技术人员”称为“在图书、期刊、音像、电子等出版单位（包括出版社、期刊社）中从事编辑、出版、校对、发行等专业技术工作的人员”，后者则做了详细划分，“出版专业技术人员”是指“在图书、非新闻性期刊、音像、电子、网络出版单位内承担内容加工整理、装帧和版式设计等工作的编辑人员和校对人员，以及在报纸、新闻性期刊出版单位从事校对工作的专业技术人员”，后者的规定更明确，更具可操作性。

3.2 标准之间概念解释不一致的表现及原因

通过与国外先进国家的标准体系相比较，可以发现我国新闻出版标准的数量很多，但整个体系比较零散，彼此之间缺乏联系，以致同一概念在不同的新闻出版标准中解释不一致。如关于“电子出版物”的解释， 2008年12月22日公布的《图书、音像制品、电子出版物营销分类法》（CY/T51-2008）与2007年10月31日公布的《电子出版物外观标志》（CY/T36-2001）不一致，前者界定为“以数字代码方式，将图、文、声、像等信息编辑加工后，存储在电、光、磁介质上，可复制、发行，通过计算机或具备类似功能的设备进行播放使用的交互性大众传播媒体产品”，后者界定为“以数字代码方式，将图、文、声、像等信息编辑加工后，存储在电、光、磁，通过计算机或具备类似功能的设备读取使用，用以表达思想、传播信息、普及知识、积累文化和丰富生活并可复制发行的大众传播媒体”。关于“数据文件”的解释，2006年1月26日公布的《图书流通信息交换规则》（CY/T 39-2006）与“印刷标准技术概念”也不一致。究其原因，就是“政出多门”。目前我国出版行业的标准主要来自四个标准化技术委员会，这四个标准化技术委员会在新闻出版标准的制定上各自为政、自成体系，是造成这一现象的主要原因。

3.3 法规和标准之间概念解释不一致的表现及原因

新闻出版法规和新闻出版标准之间概念也存在不一致的地方，如关于“图书”的解释，2008年12月22日公布的《图书、音像制品、电子出版物营销分类法》（CY/T51-2008）与2007年12月26日发布，2008年5月1日起施行的《图书出版管理规定》不一致，前者界定“图书”为“用文字或图画、符号记录知识于纸张等载体，并具有相当篇幅的非连续性出版物”，后者规定“图书是指书籍、地图、年画、图片、画册，以及含有文字、图画内容的年历、月历、日历，以及由新闻出版总署认定的其他内容载体形式”。前者采取描述式，说明图书是一种用文字或图画、符号记录知识的纸质出版物，后者则采用列举式，说明图书包括书籍、地图、年画、图片、画册，以及含有文字、图画内容的年历、月历、日历等。两者不一致，只能归结于制定主体不同、制定目的不同了。

关于“期刊”的解释，2009年9月30日发布 ，2010年2月1日起实施的国家标准《期刊编排格式》（GB/T 3179-2009）与2005年9月30日新闻出版总署公布的《期刊出版管理规定》不一致，前者界定“期刊是一种载有卷期号的连续出版物，通常在其每期都有不同的内容和著者（责任者）”，后者规定“期刊又称杂志，是指有固定名称，用卷、期或者年、季、月顺序编号，按照一定周期出版的成册连续出版物”。应该说，后出台的国家标准应与先公布的新闻出版总署的行政规章保持一致，但《期刊编排格式》似乎要独树一帜，但其关于“期刊”的定义表述不够准确，且存在三处失误[2]。其一，认为期刊的主要特征是“载有卷期号”，而有的期刊不刊载卷期，只刊载年、月标识。其二，没有说明期刊的主要特征之一是成册出版。“成册”出版是期刊的重要特征，否则，期刊与报纸在出版形式上就会混淆。其三，定义中“著者（责任者）”表述极不合适，“著者”一词通常用于图书馆学书目元数据中对作者的称谓，著者即作者，图书作者即可为该书的责任者。期刊则不同，我国相关法规中认定的期刊的责任者为期刊的主管单位、主办单位、出版单位，三者各有其法定的职能，而撰写文章的人是作者。期刊的责任者和文章作者不是同一概念，不能混为一谈。

关于“电子出版物”的解释，2007年10月31日公布的《电子出版物外观标志》（CY/T36-2001）、2008年12月22日公布的《图书、音像制品、电子出版物营销分类法》（CY/T51-2008）两个国家标准，与新闻出版总署2008年4月15日公布的《电子出版物出版管理规定》不一致，新闻出版总署的行政规章明确规定“电子出版物是指以数字代码方式，将有知识性、思想性内容的信息编辑加工后存储在固定物理形态的磁、光、电等介质上，通过电子阅读、显示、播放设备读取使用的大众传播媒体，包括只读光盘（CD-ROM、DVD-ROM等）、一次写入光盘(CD-R、DVD-R等)、可擦写光盘(CD-RW、DVD-RW等)、软磁盘、硬磁盘、集成电路卡等，以及新闻出版总署认定的其他媒体形态”。

存在这些概念解释不一致的现象，其原因大致在于以下几个方面。

第一，制定目的不同。制定出版法的目的是用法律规范人们的行为，使人们清楚自己的行为规则，明确自己有什么权利，承担什么义务，应该怎么做、不应该怎么做、违反了法律将会受到什么样的惩处。人们只有严格遵守这些法律，才能创造出一个安定和谐的生活环境、工作环境和社会环境。法律法规更多地是针对社会大众，是指导性、方向性的规定，因而法律法规对概念的定义更多地是对范围的界定，列举一些具体的包含在本法适用范围内的对象。新闻出版标准制定的目的是“获得最佳秩序”“促进最佳社会效益”。这里所说的最佳秩序，是指通过实施标准使标准化对象的有序化程度提高，发挥出最好的功能；而最佳效益，则是要发挥出标准的最佳系统效应，产生理想的效果。标准更多地是针对行业内的参与者，是对出版行业有一定认识的成员，所以标准是在总结归纳的基础上对概念做出概括性或是抽象意义上的界定，让参与者自己去把握在概念中所包含的内容。

第二，适用范围（针对性）不同。新闻出版法规作为行业的整体规范，提供的是行业内大方向、大框架上的问题，而具体的实践问题则是由新闻出版标准规定的，法律不可能面面俱到，框架提出后的具体实施只能由标准来进行完善，就此而言标准更有针对性，更具体细致。

第三，制定程序不同。就出版业而言，法律法规的制定有严格的法定程序，这就导致出版法律法规面对新出现的问题，其反应是迟于标准的，具有滞后性，往往一些新出现的概念未能列入法律法规中。相比于法律法规，标准的制定修改程序简单一些，修改周期也相对较短，所以标准可以更迅速地针对业界出现的新问题进行调整，及时补充完善自身，而法律法规则很难适时做出调整。

第四，制定主体不同。法律法规的制定主体是国家权力机关或其授权的主体，而行业标准的制定主体多是业内人士，对于行业的不同认知则导致某些概念解释上的不同，但不会产生本质上的不一致。

4 对今后新闻出版标准及新闻出版法规体系协调发展的建议

4.1 新闻出版标准和新闻出版法规体系概念要相互借鉴，达成统一

首先，新闻出版标准的制定要以新闻出版法规为依据，充分借鉴先前产生的法律法规，更加系统、严谨地阐述行业规范，完善出版运行机制。其次，新闻出版法规的修订可以借鉴新闻出版标准的规定，因为新闻出版标准是在协商一致的基础上制定的，凝聚了科学、技术和经验的综合成果，反映了最新的技术水平。新闻出版法规应当注意借鉴、吸收那些出版界产生的新生事物，对出版运行中出现的新问题、新现象进行规范。第三，应及时清理新闻出版标准、新闻出版法规之间的不一致，尽量达成二者之间的统一并形成良性互动，维护新闻出版标准和新闻出版法规的权威性，使出版从业者更加明确本行业的规范。充分认识新闻出版标准与新闻出版法规的协调，不仅有利于新闻出版行业标准化的健康发展，也有利于推动标准化组织向支持和维护新闻出版法规目标的方向发展。

4.2 新闻出版标准自身的体系化

我国目前的新闻出版标准体系是按照行业或流程来划分的，比如四个标准化技术委员会分别负责制定出版、印刷、发行及信息标准化方面的国家和行业标准。标准专业划分很细，各个专业之间缺乏有效的沟通和衔接，往往使标准规定的对象产生重复和交叉，在实践中难免会出现冲突[3]。在信息化和数字化的今天，出版流程及各种媒体的形态已经被打破，我国的新闻出版标准体系应当形成一个有机整体，而不是像现在这样的“百花齐放,百家争鸣”。笔者认为，只有新闻出版标准自身形成体系，在此基础上才有可能与新闻出版法规相协调、从而最终达到良性互动。

4.3 加大新闻出版标准的宣传力度

法律是由国家制定或认可，靠国家强制力保证实施，对全体社会成员具有普遍约束力的一种行为规范。新闻出版法规作为法律的一个部门，其执行力非常强。与之相比，新闻出版标准执行力就大打折扣了，这对我国形成有效的新闻出版法规和标准配套体系是非常不利的。正如新闻出版总署科技与数字出版司调研员蔡京生所说：“新闻出版标准化工作由三个步骤组成，分别是标准制定、标准宣传贯彻和标准培训，目前我们的标准化技术委员会现在只注重了第一步，后面两步做得非常有限”[4]。在资料搜集过程中笔者发现，一方面我国新闻出版标准的实施效果很不理想，除了个别标准因为行政上强力推行而普及率较高之外，大多数标准并没有得到出版界重视；另一方面就是新闻出版标准的公示力不高，很多标准通过网络或是其他途径无法看到全文，使得出版业的从业人员无从知晓标准的具体要求。很多运行中出现的问题明明标准已经提供了很好的解决办法，但是因为执行力、强制力、成员标准意识、利益等各方面的原因，问题依旧，标准形同虚设。所以，必须加大新闻出版标准的宣传力度，以便促进新闻出版业健康持续发展。

注 释

[1]根据四个标准化技术委员会的网站资料统计。

[2]张泽青，安秀敏．国家标准应与国家现行法规相一致：谈GB/T 3179-2009《期刊编排格式》存在的问题[J]．中国出版，2010（10）

[3]张书卿．当前我国出版业标准化研究[J]．标准科学，2009（8）

[4]课题组成员赴京于新闻出版总署调研笔录。

（收稿日期：2011-11-27）