电信联通垄断追问

叶行军

看似震撼，可能仅是部门间的“神仙战”

国内宽带上网的速度快不快？上网的收费贵不贵？中国电信与中国联通，作为南北两大网络运营商，它们是否存在垄断？这些看似不是问题的问题，就因为在公说公有理、婆说婆有理的纠纷中，进一步得到了媒体和人们的空前关注，成为2011年深刻铭记在公众印象中的又一重大事件。

人民邮电报四问央视

2011年11月9日，央视《新闻30分》节目报道，发改委正在对中国电信和中国联通在互联网接入市场的垄断行为展开调查。如调查属实，两家大型国企或面临数十亿的罚款。11月11日，工信部下属媒体《人民邮电报》在头版头条发文抨击央视报道“混淆视听”，可谓反应迅速！

“我好想哭啊，我只能装一家的有线电视、用一家的电、使一家的煤气、以别人商量好的价格加两家的油，价格一天天飞涨的时候，没有人说垄断；当有一种业务几家运营商比着提速、比着降价的时候，却有人说，你垄断了！”《人民邮电报》开篇就用通信员工发出的微博，表达出对央视突如其来的当头棒喝，令两家公司的股票狂跌，也让几十万电信与联通员工震惊、冤枉、委屈、无奈、难以接受。

紧接着，《人民邮电报》引用国家发改委宏观经济研究院体改所主任史炜、摩根大通和中金的疑惑：电信行业这些年一直在改革，这些年资费一直在下降，为中国经济发展、解决国内通胀出了力，凭什么拿最好的行业来开刀？言外之意，就是中国电信和中国联通不存在垄断，中央电视台的舆论板子打错了屁股。哭了一番鼻子之后，《人民邮电报》提出了四个掷地有声的问题，对央视的报道进行了愤怒地反击。

问题一：基本概念厘清了吗？《人民邮电报》认为央视对“互联网接入”概念吃得不准。它们认为，“互联网接入”分为不同领域，发改委此次对中国电信和中国联通发起的调查，是针对SP接入市场而不是公众市场的，SP接入市场不涉及普通用户，与公众市场完全不同。中国电信或中国联通每年从SP接入业务中获得的收入只有不足2亿元，因此，即便是“证据确凿事实成立”，所处罚款也应以此为基数，而绝非数亿到数十亿元的天文数字。

问题二：垄断事实查明了吗？《人民邮电报》认为，互联网专线接入市场，其实除了中国电信、中国联通，还有其他几家互联网骨干网经营单位，包括中国移动(微博)、中国铁通以及中国教育和科研计算机网网络中心、中国科技网网络中心、中国国际电子商务中心等。此外，还有转租的众多增值电信企业，例如电信通、长城宽带、歌华等。因此，这个市场完全不是想象的只有中国电信和中国联通独霸天下，由于众多网络提供商的存在，对客户争抢激烈程度可谓白热化，市场竞争异常激烈。专线接入市场到底收入是多少，至今没有任何部委和机构发布过数据，因此电信与联通到底在其中占有多大比例，完全没有数据支撑。所以所谓垄断之说也就无处立脚。

问题三：全球行情吃准了吗？央视报道：截至2010年，我国宽带上网平均速率位列全球71位，不及美国英国日本等三十几个经济合作组织国家平均水平的十分之一。但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家平均水平的3～4倍。而《人民邮电报》认为，该报道采用的数据与此次反垄断调查无关，数据已经过时，是不负责任的，也是不公平的。宽带的速度与收费水平的高低，与宽带的投资、人均GDP、国情等密切相关。如果与国情更为相似的俄罗斯和印度相比，我国的宽带服务价格较低、速率更高，已是不争的事实。

问题四：新闻素养丢掉了吗？央视报道：相关部委已就宽带接入问题对中国电信、中国联通展开反垄断调查，并有可能对两家企业进行反垄断处罚。记者根据初步推算，如果事实成立，中国电信、中国联通为此将遭到数亿到数十亿的罚款。然而，《人民邮电报》提出 “可能”、“如果”等在新闻体裁中十分忌讳的用词，却组成了央视这段新闻的大部分内容，它们认为央视的新闻素养丢掉了，违背了新闻工作的基本职业道德和准则，不仅与国内新闻战线正在提倡的“走基层、转作风、改文风”精神相冲突，更与央视国家级传媒的地位不符。

《人民邮电报》的文章出来后，各大网站予以转载，舆论一片哗然。但是人们的立场，似乎并没有跟着《人民邮电报》的思路走，而是对后面的笔墨官司以及改革进行热切地期盼。新华社发文指出，这场看似震撼的报道可能仅是各部委间的“神仙战”。此后央视网和《人民日报》都发文支持发改委将反垄断调查到底。

新闻幕后的新闻

据了解，在央视独家报料发改委对两家电信企业展开反垄断调查之前，发改委就与主管电信业务部门以及两家企业都有过多次沟通，但是在实现互连互通的问题上，相关主管部门也表示，在目前现行的法律框架下对两家企业已经束手无策。

发改委自今年4月就对此事展开了正式调查，但是两家企业对待调查似乎并不积极。自2008年《反垄断法》正式实施以来，经常来发改委咨询中国政府反垄断政策的多是国外的大企业，而国内的企业对于这项新的法律似乎并不“感冒”，很少有企业关心这个问题。

业界认为，此次反垄断案并不简单，可能是广电系为争取利益“举报”，背后缠绕着多方利益集团的角逐和较量。业内人士表示，此次调查就是一件很正常的反垄断调查案，在年初发改委接到了举报后，就开始介入调查，并没有外界想像的那么复杂。之所以会引起这么大的风波，是因为这其中触及了很多人的利益。

对于各方面的垄断指责，工信部通信司有关人士表示，“基础运营商牌照是工信部按照国务院安排来接管的，发给（电信、联通）两大运营商是为了互联网的安全可控，而两大运营商与第三方机构接触完全是按照市场行为来操作的，所以不存在垄断的问题。”

广电总局科技司有关人士表示，“过去十年来我国对互联网的监管思路一直是保护国有垄断企业，以入世、信息安全、扫黄打非为理由，抬高接入市场准入的门槛，然而电信运营商将国家利益变为部门利益进行市场寻租获得巨额收益，但是同时互联网上的信息安全等都没有处理好，而在信息安全领域广电是专家。”

记者了解到，相对于中国电信在宽带业务上强势增长（上半年净增1200万户），中国联通前三季度宽带收入只增长了2.5%，其实在电信运营商也存在着差异。

对此，业内人士表示，“其实联通不应该是这次反垄断的主角，重组后的联通自身经营情况也一般，在宽带市场占有率并不高，其收取的网间结算只有电信的1/3，电信才应该是反垄断调查的绝对主角，关键是互联网牌照的放开。”

国家发改委反垄断局副局长李青说，此次对电信、联通的调查主要是针对两方面：一是两公司自身没有实现互联互通，二是两公司对于与自身有竞争关系的企业存在价格歧视。

将近一个月后，中国电信、中国联通终于“低头认错”，并提到在自查中发现在向互联网服务提供商（ISP）提供专线接入业务方面，存在“价格管理不到位、价格差异较大”的问题，也没有“充分实现”与其他骨干网运营商之间的互联互通的要求。

究竟有无垄断

中国电信和中国联通是否存在垄断。对广大消费者而言，应该不是一个该提出来的问题。但是，中间的争论、探讨、变革、发展之路，注定是崎岖又布满荆棘。

广电总局科技司有关人士告诉记者，“反垄断调查以消费者利益为出发点，应该调查到底，而不应该是部门利益的协调和博弈。”按照这个思路，发改委对中国电信和中国联通垄断的认定应该是一个不争的事实。

通信界专家高红冰认为，发改委的处罚如果最终得以下达，意义是非常重大的。首先，这是《反垄断法》出台三年后，对国有企业第一次实施了反垄断的处罚，因为反垄断法的精神核心就是让处于市场支配地位的公司有所约束，而不是肆无忌惮地滥用自己的市场支配地位。而且，市场化的机制也将有助于国有企业提高它的市场竞争能力，而不是光靠行政的资源而不去发展市场竞争力。从这个意义上讲对国企的下一步市场化的竞争实际上是一个巨大推动和促进作用。另外，宽带接入市场的瓶颈影响老百姓的日常生活，甚至影响国家的战略新兴产业，影响国民经济各个部门的主战场，它的问题如果解决好了，对于整个国民经济的发展是一个非常好的事情。“从这一意义上讲，发改委的这次反垄断调查是无论怎么肯定都不为过。”

业内人士认为，广电方面希望彻查是有自己的理由的。除了之前表示出积极配合发改委反垄断调查的态度外，广电总局也拨响了自己的算盘：一是要争取尽快得到发展宽带业务的基础互联网运营商资格，二是开始将矛头聚焦于中国电信，同时希望得到中国移动甚至中国联通的支持。

然而工信部则希望促成电信、移动、联通三大电信运营商的联盟，来一致对外。11月20日有媒体报道称，工信部的“686号文”将在2011年年底到期，这意味着中国移动可能获得基础网络运营商的牌照。11月21日，上海电信光网突击提速10倍。

对广电来说，这是其不愿意看到的结果。因为联合中国移动，争取获得基础网络运营商的资格是非常关键的。过去三年广电宽带用户增速已经下降到5%以内。“这才是广电积极参与反垄断调查的主要原因。”

北京邮电大学教授阚凯力表示，电信和联通一方面发展自己的宽带用户，另一方面它们作为骨干网的运营商，中小互联网服务提供商又必须租用它们的骨干网的容量，否则就连不上网络。阚凯力讲，电信和联通给予这些二级运营商的价格非常高，但给自己的大客户例如银行价格只有这些中小接入商的几分之一，这样就使得批发价高于零售价。迫于成本压力，这些二级运营商无法降价与电信和联通竞争，致使两家骨干网运营商达到垄断市场的目的。

破解垄断势在必行

高红冰指出，我国在“十二五”期间要打造战略新兴产业，所涉及的无论哪个行业，都跟网络直接相关，所以中国要建设成一个互联网的强国。如果我们的宽带基础设施不能够去迎接这个挑战，不能够很好地服务好的话，这个瓶颈无疑是会拖我们的后腿的。另外，我们的产业经济在跟发达国家去竞争的时候，如果我们的宽带基础设施不能够充分地竞争、开放的话，也会成为我们国际竞争中的一个短板。这两个短板会严重地影响制约到我国国家战略，所以，站在这个高度上来讲的话，宽带这个瓶颈一定要去打破，宽带的垄断体制一定要去打破，所以依据《反垄断法》，发改委对目前垄断的电信企业进行处罚，是非常重要、非常及时的。

要引进竞争。高红冰认为，政府监管部门、主管部门要去扶持新的竞争者或者运营主体进入这个市场参与竞争。具体的做法是，让占市场支配地位的运营商提供出30％甚至50％资源开放给那些弱势运营商去使用，而且给它们的价格要打折，比方说30％的折扣甚至是40％的折扣，而且一定要允许弱势运营商做穿透带宽。所谓的穿透带宽就是弱势运营商的用户在接入到电信网后，可以穿过这个网络到联通网去访问，使得弱势运营商能够组成一个独立自治的网络系统。

要降低费用。中国工程院院士邬贺铨表示：“国内宽带价格的绝对值不高，但与同等资费的其他国家相比，国内提供给用户的接入速度不行，中国平均每兆宽带的资费较高，而且相对人均收入来讲也偏高。”中国经济信息学会理事长杨培芳认为，电信行业具有天然的垄断性，需要的是适度管制下的有效竞争。可以借鉴国外经验，限制宽带接入服务价格，为其确定价格上限，在此之下可由市场竞争来调节。杨培芳教授说，网络经济是规模经济，一般来讲，随着宽带用户数量的攀升和通信技术的进步，尤其是光纤技术的应用，电信运营商的长期增量成本是呈L形下降的，宽带上网的资费标准应大幅降低。

要改善服务。此次反垄断调查曝光之后，北京、上海、天津、山东、广东等多地电信部门纷纷推出了宽带免费提速计划，广州提出网速翻番目标，北京联通提出2M用户直接升至8M、甚至10M，上海百万家庭宽带网速免费提升数倍……北京邮电大学经济管理学院教授阚凯力指出，若能打破垄断引入市场竞争者，降价的幅度要比垄断企业承诺的大得多，这种降价提速承诺无非是垄断企业在和国家发改委讨价还价。

要加快三网融合步伐。根据2010年7月国务院发布的三网融合试点方案，符合条件的广电企业还可经营“基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传输增值业务”等。到目前为止，12个NGB试点城市还没有一家广电运营商从当地的通信管理局获得相应的互联网接入运营牌照，“工信部方面一直采取拖延的战术，所以三网融合实质上没有任何进展。” 三网融合研究专家、融合网主编吴纯勇表示，“广电宽带的价格除非比电信的要低30%以上才有竞争力，现在电信、联通都将ARPU值更高的3G资费来弥补宽带业务，加上免费赠送的IPTV等增值业务，广电宽带面临着前所未有的生存压力。”吴纯勇认为，目前的广电网和通信网还基本都是自做着自己的独立业务，在网络建设和信息资源方面，存在着巨大的浪费。如果要真正打破垄断，提高服务质量和水平，让人们生活得更加方便，那么必须加快三网融合步伐。