区域经济“进行曲”

牛禄青

需要警惕的是，不要让其沦为经济泡沫的催化剂

如果说过去是一个城市的“单打独斗”，那么现在比拼的是一个城市群的整体实力。这是改革开放和经济社会向纵身发展的需要，也是全面建设小康社会的需要，更是实现共同富裕的需要。

区域经济像一首波澜壮阔而又绵延婉转的“进行曲”，催人奋进，发人深省。目前，我国区域经济发展呈现出新趋势和新特征，更加注重城市群竞争，更加重视基本公共服务均等化，更加突出生态环境保护。在区域发展总体战略和主体功能区战略指导下，东中西协调发展格局初步形成。

区域规划再添新丁

区域经济在2011年热度依然不减，遍及东中西，横跨内陆和海洋。为加快经济结构调整，促进区域协调发展，国家又出台了一系列区域政策和区域规划文件，进一步丰富了区域经济发展版图。

2011年年初，《山东半岛蓝色经济区发展规划》获批，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略，也是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略，标志着我国区域发展由陆域经济延伸到海洋经济。

6月13日，陕西公布西咸新区规划，第四个国家级新区呼之欲出。西咸新区将打造成“现代田园城市”，承担着“建设大西安、带动大关中、引领大西北”的重大使命。

7月7日，浙江省省长吕祖善宣布，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区。这是第五个国家级新区，并成为国务院批准的中国首个以海洋经济为主题的国家战略层面新区。

在推进新十年西部大开发的重要时刻，有关西部的区域规划密集亮相。除了西咸新区，《成渝经济区区域规划》也早在5月获批。《规划》提出，到2015年，建成西部地区重要的经济中心；到2020年，成为我国综合实力最强的区域之一。

另外，继《国务院关于进一步促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展若干意见》、《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》出台后，《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》、《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》也正式获批。

中部也不乏亮点。9月份，国务院正式印发了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，中原经济区正式跻身“国家队”，被确定为：“国家重要的粮食生产和现代农业基地，全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区，全国重要的经济增长板块，全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽，华夏历史文明传承创新区”。至此，除了“总纲要”《促进中部地区崛起规划》外，中部6个省份都有了各自的国家级规划。

填补国家战略“洼地”的不只是河南，还有河北。近年来，处于东部和环渤海地区的河北一直处于尴尬的境地，国家对沿海其他省市都陆续做了规划，惟独河北是“空白”。11月出台的《河北沿海地区发展规划》，虽然是“迟来的爱”，但也足以让河北释怀，对于完善我国整个沿海地区战略布局具有重要意义。

令人欣喜的是，6月8日，关系到未来十年的《全国主体功能区规划》终于正式公布，这是我国首个全国性国土空间开发规划。国务院已于2010年12月将这份规划印发全国各省份和国务院有关部门。

主体功能区战略提出构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”和优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类的开发模式，强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式。《规划》提出，将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。

推动区域协调发展

新中国成立以来，我国的区域经济发展战略经历了均衡——非均衡——均衡的演变。上世纪80年代初，以对外开放为特征的非均衡发展战略率先在东部沿海地区实施，如经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区等。

从上世纪90年代起，为逐步缩小地区发展差距，我国先后提出了一系列国家区域经济发展战略，包括西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等，形成了完整的国家区域发展总体战略，区域协调发展取得成效；并且在继我国首个综合配套改革试点浦东新区后，国家又批准了8个综合配套改革试验区，初步形成了由沿海到内陆综合配套的全面布局。

东部有上海浦东新区、天津滨海新区和深圳经济特区，主要对加快开发开放，率先完善社会主义市场经济体制进行全面改革探索；中部有武汉城市圈、长株潭城市群，主要开展以资源节约型和环境保护型社会建设为主要内容的改革试验；西部有重庆市和成都市，进行以统筹城乡发展为主题的综合配套改革；东北地区的沈阳经济区则以新型工业化为改革的重点方向；此外，中部的山西省是第9个国家级综合配套改革试验区，也是中国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区，以“资源型经济转型”为主题。

2009年是区域经济的“黄金年”。这一年，国务院先后批复了11个区域发展规划，数量几乎是过去4年的总和，出台速度前所未有。一个个区域振兴版图扑面而来：珠江三角洲、海峡西岸经济区、关中－天水经济区、横琴岛、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带、长吉图、鄱阳湖生态经济区、黄河三角洲高效生态经济区等。若再加上2010年被批准的数个区域规划，更是令人眼花缭乱，最引人注目的莫过于重庆两江新区、海南国际旅游岛、长江三角洲、中部城市群、皖江城市带等。另外，中央对新疆、西藏区域也提出了新的发展战略，推进跨越式发展和长治久安。

国家发改委地区经济司司长范恒山此前表示，我国东中西协调发展格局初步形成，首先是中西部地区加快发展，区域增长格局发生重大转变；其次是新的增长极不断涌现，重点地区支撑带动作用进一步增强；此外，区域合作广度深度不断拓展，经济一体化进程大大加快。他说，“过去十年，我国区域发展可谓亮点频现、异彩纷呈。国家促进区域协调发展的政策力度前所未有，各地对地区发展战略研究与实施的重视程度前所未有，区域经济发展取得的成绩也前所未有。”

中国社科院城市发展与环境研究所副研究员李恩平认为，一方面，我国经济已经发展到了一个新的阶段，亟须解决区域之间经济发展不平衡、土地利用粗放、环境破坏等问题。比如，我国东部与中西部存在着差距，南北也存在着差距，甚至在一个省区也不平衡，因此需要加强对区域发展的规划和指导，通过区域规划，增强发展规划的可操作性。

迄今，国务院已先后批准设立五个国家级开发开放新区：上海浦东、天津滨海、重庆两江、陕西西咸、浙江舟山群岛。中信建投首席宏观经济分析师魏凤春表示，不管是国家级新区还是省级新区的建设，都是一种制度创新，是区域基于经济发展实力，争取更多制度松绑和政策扶持，这将极大促进当地经济和重点产业的发展。

警惕区域发展泡沫

分析人士指出，区域发展作为中国经济新引擎的作用毋庸置疑，但需要警惕的是，不要让其沦为经济泡沫的催化剂。从拉动地方投资来看，区域发展规划的一大亮点是激活了地方政府的创新机制，各地将围绕地区资源禀赋形成相应的特色产业。但由于地方政府间存在着激烈的GDP竞争，一旦中央给予地方一定权力后，地方的投资冲动也会被激发，重复建设和产能过剩问题很可能接踵而至。

有专家指出，“现在的区域规划是各个地方竞争的结果，某种意义上成了中央与地方博弈的筹码，往往是甲地有了，乙地不平衡，各地也都有能拿到台面上的理由……，结果是大家都有了，也等于大家都没有。”

范恒山接受媒体采访时坦言区域发展面临的难题，“加快地区发展需要以开发利用资源做支撑，这也是发挥各地比较优势的基本要求，但过度依赖资源开发会带来严重的生态环境问题。”

他表示，以行政区为板块的发展仍然没有得到根本改变，地区间的无序开发与恶性竞争仍然存在，区域一体化纵深推进仍有障碍。此外，区域发展的环境日趋复杂，对区域管理的要求不断提高，但促进区域协调发展的体制机制还不完善，区域管理体制改革不到位，区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。

全国人大财经委的一位官员分析，主体功能区的推进应该是从全国范围去考虑和布局，根据各个地区的特点结合产业结构调整的要求，更侧重宏观，同时与区域发展规划有很强关联性，但实际情况却是南辕北辙。

他认为，目前获批的区域发展规划往往是基于当地经济利益，考量的是财政税收等，有些甚至纯粹是依靠人为因素获批，并不是从宏观大局上着眼，结果就导致区域规划的同质化和各地产业的趋同化，这对产业结构调整和整体经济发展并不利。

创新区域发展模式

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长助理、研究员高国立表示，区域发展规划的出台，只是释放出一个信号，以提振地方的信心，但更大的挑战在于区域规划出台之后，即能否真正聚集人才、技术和资金，打造新增长点。

“在政策设计、项目储备和专项规划等方面，中央和地方还有很多的工作要做。后续的配套政策，不仅要做到虚实结合，逐步推进，而且还要在体制和机制 上进行创新，提升竞争力。”高国立说。

有分析认为，区域经济规划，一是要根据这些具体区域的资源禀赋，从国家区域战略的层面规范其“功能区”特色，结合整体的产业结构调整要求，避免“小而全”。二是要解决“同质化”缺陷，形成具体可操作的税收、金融、产业政策；并解决整体区域经济规划中，各个规划之间的空间关联度欠缺问题，也即避免规划的“大而全”问题。除此之外，还要从中国经济转型和全球化趋势的结合角度，形成具有世界性的产业和市场特质的不可替代性特征。

中央经济工作会议后，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志分析了区域协调发展的新内涵，“东部作为改革开放的先行地区，应该更加注重发展方式的转变，在转变发展方式方面也能起到示范带头作用。”

“中西部地区发展和东部沿海地区早期发展的内外部环境不同，中西部地区的生态比较脆弱，因此大发展之初就需要注重环境友好型产业的发展，在引进投资时要杜绝引进低端的和消耗资源、破坏环境的产业。因为有先发地区的经验和教训可以借鉴，中西部地区有条件走出发展新路，至少可少走弯路。其实，中西部创新发展模式也是整个中国创新发展模式的内在要求。”

对于城市群发展，侯永志认为，首先是遵循城市群发展的一般规律，结合中国国情和现存城市空间格局，制定前瞻性可执行的城市群发展规划。在规划中明确城市群中各城市的定位、产业分工、生产和生活功能区的分布、基础设施建设等内容。

其次要建立协调机制。目前我国很多城市群跨省区，这就需要建立协调机制。推进城市群的健康快速发展，既离不开规划，也离不开协调机制。没有规划，容易出现盲目性；没有协调，“规划”也只能是“规划”，变不成现实。

住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹认为，同城化战略是推动区域协调发展的一个有效途径，它能够最大限度地减少行政壁垒，增加区域竞争力。她提出六大创新机制：一是创建同城化与新型工业化联动发展的新机制；二是创建经济区各城市共商协作新机制，共同处理和协调各个城市之间发展的共同问题；三是创建股权合作的基础设施共建机制，按成本效益的原则，进行城市基础设施的股权推动方式的共建，避免重复建设；四是创建公共服务区域共享机制，把公共服务的共享纳入同城化整体的思路中，有利于推进人口的流动和整体的区域发展；五是创建打破行政区域限制的城乡统筹发展的促进机制，把城市之间的联合，和各个城市覆盖区域的农村人口城镇化有效结合起来；最后是要创建经济区内统一的土地交易市场新机制。

未来我国面临加强公共服务、实现均等化、增加人均收入等诸多任务。为实现发展的可持续，在12月15日天津举行的国际创新创业孵化论坛上，范恒山建议，应继续贯彻落实区域发展的总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、国土空间高效利用、人与自然和谐发展的环境。围绕区域发展主线，利用政府和市场调控手段，立足于构筑发展的长效机制，用好政策、规划、合作、法规四个载体。