乌兰浩特市土地利用总体规划实施评价研究

范淑媛

摘要：本文主要以乌兰浩特市土地利用总体规划（1996-2010年）为主（以下简称现行规划），采取定性和定量相结合的方法，并结合系统分析反馈的信息，构建现行规划实施评价指标体系，在此基础上进行综合评价，总结出现行规划实施的成效和存在的问题，同时阐明规划修编的理由，并对新一轮规划修编提出了建议。

关键词：乌兰浩特市现行规划实施评价

一、乌兰浩特市概况

乌兰浩特市（蒙古语，意为“红色的城市”）位于内蒙古自治区东部、科尔沁草原腹地，大兴安岭南麓，处于大兴安岭山脉与松辽平原接合处。东经121°55′33″～122°51′54″和北纬45°42′00″～46°17′46″之间。其南部与东南接壤于吉林省白城市，东北与兴安盟扎赉特旗接壤，其余方向与兴安盟科尔沁右翼前旗毗邻。北部为山地，南部为冲积平原，平均海拔263.60米，属温带大陆性季风气候。年均气温5.0℃。行政区总面积235350.00公顷（2009年未与科尔沁右翼前旗行政区划调整前总面积78875.11公顷）。下辖4镇：乌兰哈达镇（含城郊办事处）、义勒力特镇、葛根庙镇（含卫东办事处）和太本站镇。2009年底乌兰浩特市行政区户籍人口总计31.09万人，全市地区生产总值为69.66亿元，其中第一产业、第二产业、第三产业分别为5.05亿元、 33.11亿元和31.50亿元。

二、基本情况

现行规划根据中央（1997）11号文件和内党发21号文件精神，按照“贯彻落实保护耕地的基本国策，以保护耕地为重点，统筹安排各业用地，促进经济社会的发展”的指导思想编制的，经过十几年的实施，规划目标实现情况，用2009年末土地利用现状数据与规划目标主要指标进行了对比（见表1）。

三、现行规划实施情况

（一）现行规划控制指标执行情况

用“2009年规划值/2009年实际值”来表示用地执行情况，也叫控制率，控制率大于1，表明实际值没有超出规划值，该目标执行的好，反之，如果控制率小于1，则表明实际值超出规划值，该目标执行的效果不好。通过对比计算，新增建设用地控制率为58.57％<1；城镇建设用地扩大规模的控制率为49.69%<1；工矿用地增加规模的控制率87.77<1；水利设施用地增加规模的控制率55.23<1，都超出2009年规划目标；交通用地新增面积155.82公顷，未超出了规划值。

用“2009年实际增减量/2009年规划增减量”来表示农村居民点用地规模减少的完成率，得出农村居民点的完成率为78.6％，说明这项规划指标实施的效果一般。

（二）土地利用变化情况分析

用“农用地中各地类分别占土地总面积的比重”来表示规划期间农用地结构变化的满意率（2009年实际值/2009年规划值），发现耕地的结构变化满意率为109.53％，达到最高，园地的结构变化满意率为55.05%，最低；用“建设用地各地类分别占土地总面积的比重”来表示建设用地结构变化的满意率（2009年规划值/2009年实际值），发现交通用地满意率为105.33％，最高，水利设施用地满意率55.23%，最低；未利用土地的满意率为69.32％。园地是全市所有地类当中满意率值最小的一个，由此可见，我们对园地的开发利用程度还不够。

土地利用率是反映一个地区土地利用程度的指标，从广义上是指农用地、建设用地等土地开发利用的面积占土地总面积的比重。用“2009年实际土地利用率/2009年规划确定的土地利用率”来表示土地利用率满意度，通过计算得出土地利用率的满意度为99.48％。

用“2009年规划值/2009年实际值”来表示人均城镇用地、人均农村居民点用地指标实施的满意率，分别得出为54.86％、72.68％，小于1。

（三）现行规划实施的效益情况

规划实施的效益用执行率衡量，执行率（实现率）=指标实际值/指标规划值。采集2009年末全市各项经济指标，与2009年规划值进行比较，国内生产总值的执行率为90.2%；工业增加值执行率109.38%＞1；农民人均纯收入执行率为117.23%＞1；粮食总产量实现率85.22%；肉类总产量实现率为88.13％；油料总产量实现率为87.36％；

林地实现率为95.27%，牧草地实现率为74.89%。

对土地利用总体规划公众认知度的计算，采取专业人士占30％，非专业人士占70％来来进行统一加权计算，结果为47.60%；对规划的社会公众参与度选取三个问题的统计数据进行计算，采取专业人士占30％，非专业人士占70％来进行统一加权计算，得到计算结果为45.30%。

四、规划实施评价指标体系与评价方法

(一) 评价指标体系

根据乌兰浩特市现行规划编制情况和现行规划实施情况，建立了规划实施评价的指标体系，主要有土地利用变化情况、现行规划实施效益和现行规划控制指标的执行情况三个方面。具体由1个目标、3个因素、7个因子和23个指标组成（详见表2）。

（二）评价方法

1. 评价指标量化的方法

由于各指标数据的单位和量纲不同，为了使其具有可比性，需要对指标数据进行规格化处理。本文根据量化模型和规划实施评价指标的特点，采用折线型无量纲化方法。具体如下：

式中：a—基期值，—标准化值， b—2009年规划数值，x—2009年实际的数值。

2. 指标权重确定的方法

指标权重的确定方法有很多，但各种方法均有其优缺点。本文采用Delphi与AHP相结合的方法来确定指标体系的权重。具体过程，首先采用特尔斐法（Delphi法），制作专家打分表，让专家打分，根据专家的打分，首先对各项指标之间的相对重要性程度进行排列。然后应用层次分析法（AHP法），采用1—9标度方法对这些指标进行标度，逐层控制，从而构造出各个层次的判断矩阵，最后得出各层各个指标的权重。

3. 现行规划实施综合评价

根据评价指标的量化值和指标权重，采用综合评价模型对乌兰浩特市现行规划实施请况进行测算，计算公式为：

式中， —第i个指标的标准化值，A—规划实施评价分值，—第j个指标的权重。

本文采用当A≥90时，表示现行土地利用总体规划实施效果明显，实施的特别好；当70≤A＜90时，表示现行土地利用总体规划实施起到一定的效果；当50≤A＜70时，表示现行土地利用总体规划实施的作用不大；当30≤A＜50时，表示现行土地利用总体规划实施的比较差，没有达到预期值；当A＜30时，表示现行土地利用总体规划实施的特别差，基本上没有起到任何作用。

五、现行规划实施后的综合评价

通过上面确定的指标量化值和指标权重后，代入公式，进行计算，得到：见表2。

六、主要结论

（1）乌兰浩特市土地利用总体规划（1997—2010年)实施评价的最终得分为87.72，规划的实施情况较好，表现的作用比较明显。在现行规划实施评价的因素中，现行规划指标执行情况为87.96，现行规划实施的效益得分为88.18，规划实施后土地利用变化得分为86.45，由此可见规划实施后土地利用变化情况分数最低，从现行规划的预测指标来看，现行规划已经不能满足经济社会发展对各类用地的需求，因此需要对现行规划进行重新修编。

（2）从现行规划实施后的土地利用变化情况来看，土地利用结构变化的得分为86.84，土地利用程度变化的得分为85.65，得分不高，由此可见，现行规划的实施对土地利用结构的优化起到了一定的促进作用，但效果不突出，土地利用程度变化也正趋向于合理化方向发展。

（3）从现行规划实施后的效益来看，经济效益达到的效果最好，得分为94.51，社会效益达到的效果最差，得分为78.94，生态效益达到的效果居中，得分为87.53，三者分值有差距，说明现行规划实施注重了经济效益，对社会效益和生态效益影响力不够。

（4）从现行规划的控制性指标来看，乌兰浩特市耕地保有量指标的得分为100，建设用地指标的得分为69.90，由此可见建设用地的执行情况不如耕地保有量的执行情况。在规划实施期间，对耕地做了最严格的保护，达到了规划确定的目标。建设用地指标偏低，表明随着社会经济的发展，建设用地的执行力度在逐渐下降，以致在规划末期建设用地已不能满足规划确定的目标。可见，现行规划急需修编。

七、对新一轮规划修编的对策与建议

1. 评价发现土地利用现状数据、图件与实地三者不一致问题的存在，是影响规划编制与实施的重要原因。因此，开展土地利用总体规划修编前期，注重基础数据与图件的更新调查，实事求是地确立新的规划基数与图件。

2. 增强规划的弹性，可以在规划编制过程中，划定建设用地可调整区，在耕地保有量、城市建设用地规模等控制指标上，应留有一定的机动指标，建立机动指标储备库，实施动态管理。

3. 进一步提高公众的参与程度。在规划编制过程中，除了反复征询相关政府部门的意见，组织专家进行讨论论证外，还应认真听取社会公众的意见，使规划更符合当地实际，更具可操作性。

参考文献

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