体制之痒

徐新军

渑池县位于河南省西部，归三门峡市管辖，北滨黄河，与山西省的垣曲、夏县、平陆等县隔河相望。1921年，瑞典地质学家安特生偶然在渑池北部的仰韶村首次发现并命名了华夏文明的沧桑遗存——距今5000~7000年中国新石器时代的仰韶文化。这个震惊世界的发现宣布了当时“中国无石器时代文化”论调的彻底破产，揭开了中国新石器考古事业第一页。同时，也让这个名不见经传的豫西村庄因出土大量的精美彩陶而蜚声国内外。

如今，渑池——这个中国古代文明的发祥地，因黄河小浪底库区的水行政多头管理困局再入人们的视野。

矿渣入河，隐患丛生

2011年12月26日傍晚，经过一个多小时车程的颠簸，记者赶到黄河渑池县陈村乡槐扒段。在现场，记者看到，倾倒在黄河小浪底库岸上的大堆矿渣已经连接成片，不少矿渣散落在库水中。从堆积量推测，倾倒矿渣的现象存在不是一年两年了。地上清晰的载重车辙告诉我们，满载矿渣的大车不久前还来过这里。渑池县黄河河务局纪检组长王伟估算，仅此一处的弃渣面积就有5万平方米，堆积量达120万立方米。“如果任由这些企业继续倾倒矿渣，不但库区的库容会削减，矿渣里的有害物质也会污染水库里的水，危害附近城镇居民的饮水安全。”渑池县黄河河务局副局长刘天宝说。

“渑池县煤矿和铝矿资源丰富。在利益的驱动下，渑池县仅在小浪底库区沿岸区域就有小煤矿、小铝矿、露天开采矿等23个，建有3个铝石炉、2个矿产品料场、5个采砂场。有些企业乱采乱挖，库区沿岸植被遭破坏，矿石矿渣大量散落库区，严重影响黄河行洪安全和附近城镇群众的饮水安全。”谈及乱象，渑池县黄河河务局局长刘正民显得忧心忡忡。

黄河流经渑池县境内全长约76千米，占小浪底水库库区总长的58.5%，自西向东分别穿越渑池县的陈村、坡头、段村、南村四个乡。

近年来，随着渑池县经济发展、人口增加、城镇扩张，当地群众在黄河河道范围内的违法活动越来越多，违规开发建设、采矿淘砂、种树种粮、偷捕偷捞的活动时有发生，屡禁不止，直接影响黄河的河势稳定和河道行洪排沙能力，危及防洪安全。

2009年下半年，渑池县黄河河务局组织人员对黄河小浪底库区沿岸的建筑进行了实地摸排。在渑池县黄河河务局提供的材料上，记者可以详细地看到，沿岸自东向西，新建有玫瑰园别墅、黄河丹峡景区、白浪浮桥等固定建筑物。

“黄河小浪底库区渑池段管理近几年基本处于无序状态，种树种粮、乱采乱挖、乱堆乱放等违法行为特别突出，已经到了非管不可的地步。”渑池县黄河河务局副局长刘天宝说。

小浪底库区沿岸潜在的防洪隐患，亦像一柄利剑悬在有关管理部门的头上。

在距渑池县城约40千米的坡头乡窑地村，我们见到了被称为小浪底库区最大滑坡体的阳门坡滑坡体，其东至吊滩组、西至大凹组，体积估算有400万立方米。渑池县黄河河务局局长刘正民对此很是担心：“该段黄河十分狭窄，滑坡体一旦下滑，有可能堵塞黄河河道，形成堰塞湖和库中库。”

坡头乡窑地村大凹组一个硕大的危岩体和阳门坡滑坡体相连接，长约3000米，看起来也有下滑的迹象。

由于小浪底水库多年蓄水运用和近几年黄河进行调水调沙试验，在渑池县南村乡的杨家、南村、仁村、西山底和陈村乡的槐扒等库区沿岸，均出现了不同程度的塌岸现象。

小浪底水库平静的水面已掩饰不住沿岸的隐患丛生。

渑池县：移民结束，建局管河

黄河是中国的第二条大河，黄河水害是中国历朝历代统治者的心腹大患。新中国成立后，毛泽东主席第一次出京巡视就选择视察黄河，并在郑州黄河南岸、邙山脚下发出了“要把黄河的事情办好”的伟大号召。

1991年9月1日，开山礼炮的轰轰声响中，黄河干流最大的水利工程小浪底水利枢纽前期工程破土动工。经过10年建设，2001年12月31日，小浪底水利枢纽主体工程完工。蓄水之后，黄河回水130千米，形成272平方千米的碧水平湖。据百度百科小浪底水利枢纽词条显示：小浪底水库建成后，可控制黄河92.3%的流域面积、90％的水量，使黄河下游的防洪标准由原来的60年一遇提高到千年一遇。

渑池县属小浪底水库淹没影响的县（市）之一，淹没影响涉及渑池县北部的南村、段村、坡头、陈村4个乡的13444人，涉及土地5.3万亩。1985年，渑池县委、县政府批准成立渑池县人民政府移民办公室，主要负责库区移民工作。2002年1月，因移民工作基本结束，渑池县人民政府移民办公室更名为渑池县黄河河务移民管理局，2010年3月又更名为渑池县黄河河务局，职责也明确为主管全县黄河河务工作的县政府直属事业单位，规格为正科级。

记者从渑池县人民政府办公室2010年88号文件上看到，渑池县黄河河务局的主要职责前六条分别是：①负责国家治理黄河有关法规的贯彻和落实；负责编制全县黄河库区的治理规划，拟定库区管理的有关规定，组织实施国家批复的河道治理计划。②统一管理管护范围内的水资源，在授权范围内实施取水许可制度，负责职权范围内的水行政执法，查处水事违法行为。③负责小浪底水库275米高程以下库区及275米以上塌岸区建设项目、河道采砂的管理工作；制定黄河滩涂及275米以上移民剩余土地开发利用整体规划，负责滩涂及275米以上移民剩余土地开发工程的实施和管理工作。④负责全县黄河河段、河道、堤防、岸线及水工程的建设与管理工作。⑤负责渑池境内黄河库区的防汛、防凌工作。⑥负责规划与实施渑池境内小浪底库区的水土保持工作。

多龙管水，体制之痒

渑池县黄河河务局局长刘正民告诉记者，正是这个赋予河务局职责的渑池县政府办公室88号红头文件，让他们工作起来颇为尴尬，因为和他们在渑池黄河段管理职能交叉的单位同时还有河南黄河河务局下属的豫西黄河河务局、小浪底水利枢纽管理中心即将成立的库区管理中心，而后两者更是得到了水利部的授权。

《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制”，“国务院水行政主管部门在重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。

黄委官方网站黄河网上的资料显示：黄河水利委员会作为水利部派出的流域管理机构，在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内，依法行使水行政管理职责，为具有行政职能的事业单位。

河南黄河河务局作为黄委在河南省的派出机构，接受河南省政府和黄委双重领导。1992年颁布施行的《河南省黄河河道管理办法》第四条明确规定：河南黄河河务局是河南省黄河河道主管机关。沿黄河各市、县黄河河务局(含管理局、滞洪办公室)是该行政区域黄河河道主管机关。《河南省黄河河道管理办法》同时强调，此办法适用于河南省境内的黄河干流河道(包括沁河干流河道、蓄洪区、滞洪区、行洪区、库区)及其工程设施。

2008年3月1日开始施行的《河南省黄河工程管理条例》第一章第六条规定：“省、省辖市、县（市、区）黄河河务部门是本行政区域内黄河工程的主管机构，行使黄河水行政主管部门的职责，根据分级管理的原则，依法统一管理黄河河道和黄河工程。”

记者查阅2011年5月1日开始施行的《河南省水路交通管理办法》第三十条，其中规定：水行政主管部门、河务主管机关负责非通航水域采砂船（含水上附属设施）以及系统内专门用于本行业水上、水下施工、作业的船舶的安全监督管理。

国家法律和地方法规在明文赋予河南黄河河务局对河南黄河河道管理权限的同时，其实也隐含着他们必须承担相应的管理责任。

豫西黄河河务局作为河南黄河河务局的直属单位，承担着小浪底水库库区沿岸130千米的防汛、工程防护、河道治理等项工作任务。由于库区河道线长、面广，加上豫西黄河河务局受体制、编制、机构等条件的限制，目前对库区的管理只能停留在基础工作上，很多工作无法深入开展。

“2011年8月，豫西黄河河务局在渑池县没有分支机构的情况下，为解决黄河渑池段水行政管理的困境，联合渑池县黄河河务局成立了执法办公室，配备了人员，加大了对黄河小浪底库区沿岸的管理力度。作为《水法》《防洪法》《河南省黄河河道管理办法》等法律法规明确的黄河河道管理责任单位，我们要想尽一切办法、尽最大的努力，不能让工作停滞不前。”豫西黄河河务局副局长、豫西黄河水政监察支队支队长卫国峰说。

渑池县黄河河务局局长刘正民证实了上述说法：“自从和豫西黄河河务局的联合执法办公室成立后，渑池县黄河河务局组织专门力量，借助省、市业务部门对小浪底水库库区安全专项治理整顿的契机，对小浪底库区275米高程以下的违法违规行为进行了集中清理，共清理违规、违法建筑民房143间、窑洞51孔、码头3处，取缔违规拉网捕鱼6处，清理库区废料矿渣2300立方米，治理工作取得阶段性效果。”

一谈及渑池县黄河河务局今后的发展，刘正民局长便愁容满面：“随着黄河移民工作的结束，上级目前已停发各项移民附属配套经费。但县政府机构改革时明确的渑池县黄河河务局的主要工作职责仍在黄河河务管理和移民后续管理服务上。小浪底水库建成蓄水后，渑池县库区河道治理、防汛（防凌）、防护工程等一直未纳入黄委及其他业务部门的规划范围，没有相应的配套工程和经费。如今，虽然全局干部职工有愿望、有信心、有决心、有能力把黄河河务工作做好，但现实的体制环境使我们工作起来举步维艰。渑池县黄河河务局的工作处于十分尴尬的被动局面。”

2011年9月22日，洛阳小浪底水利枢纽厂区，水利部小浪底水利枢纽管理中心隆重揭牌，为具有行政职能的事业单位。

记者从小浪底水利枢纽管理中心了解到，新成立的小浪底水利枢纽管理中心受水利部委托，负责小浪底水利枢纽的运行管理、调度和保护，负责小浪底水利工程的防洪防凌、减淤以及库区管理等有关工作。

2012年1月，郑州市紫荆山路，原水利部小浪底水利枢纽建设管理局办公大楼大门一侧，写有水利部小浪底水利枢纽管理中心的牌子静静地挂在那里，昔日建设管理局的牌子已不见踪影。

记者查询小浪底网得知，小浪底水利枢纽管理中心的二级部门库区管理中心（水政监察支队）正在紧张筹建，其主要职能之一当是库区的水行政执法管理工作。

小浪底水利枢纽管理中心直接归水利部管辖，办公地点分别在郑州市和洛阳市，渑池县行政区划上归三门峡市管辖。“小浪底库区点多、面广、线长、地形区域复杂，加上目前已经有河南黄河河务局和地方政府河务部门在行使水行政管理职能，小浪底水利枢纽库区管理中心成立后，将使黄河小浪底库区下一步的管理局面变得更加扑朔迷离。”一位了解情况的内部人士向记者表达了自己的担忧。

记者在渑池采访时曾听到一件发生在几年前的事情。当时的小浪底建管局为了观测水情，派人在库区渑池岸坡上砍伐一小片树木，建了个水情观测点，结果被当地林业部门以违反《森林法》处以巨额罚款。《水法》、《防洪法》和《森林法》之间的相互碰撞，流域管理与区域行政管理的职能交叉，一直是让各级管理部门感到头痛的事情。

理顺管理体制是出路

黄河小浪底水库库区渑池段总长仅76千米，管理部门竟涉及豫西黄河河务局、小浪底库区管理中心和渑池县黄河河务局三家单位，而且三家单位分别隶属不同的上级：河南黄河河务局、小浪底水利枢纽管理中心和渑池县政府,管理难度可想而知。

2011年10月，黄委主任陈小江在豫西黄河河务局调研时要求，要创新管理体制和机制，加强与地方政府和枢纽管理部门的沟通和协调，本着尊重历史、着眼现实、谋划未来的原则和思路，理清各自的责任和义务，齐心协力，共同维护好河道管理秩序。

长江三峡水库库区管理也存在类似的情况，但2008年11月3日水利部发布的《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》（水利部令第35号），基本划清了流域管理机构、地方水行政主管部门和枢纽管理单位在库区管理方面的具体职责。

有关知情人士分析：渑池县黄河河务局有队伍、有机构，对黄河渑池段的情况十分熟悉，有工作经验，也有工作优势，有处置各种问题的能力，但因职能所限，要管而不好管；黄委河南黄河河务局有法律赋予的管理权限，有高素质的管理队伍，但因机构、人员等客观条件所限，管理还不能完全到位；新成立的小浪底库区管理中心，机构、队伍尚在筹建中，管理优势不明显，想管实际却管不了。

对此，有关人士建议：如果按照《水法》和《防洪法》的精神来把体制理顺，明确河南黄河河务局的黄河水行政管理主导地位，同时发挥渑池县黄河河务局的人员及地域优势，将其纳入河南黄河河务局体制内统一管理，而小浪底库区管理中心则参照三峡库区管理模式，把工作重心放到枢纽运行管理上，不但能给国家节约人力、财力资源，而且会大大改观目前黄河小浪底库区管理政出多头、隐患丛生的局面。

对于上述建议，河南豫西黄河河务局副局长卫国峰表示赞同：“作为国家明确授权的黄河水行政管理单位，豫西黄河河务局目前在黄河渑池段，还有新安段，都没有建立分支机构。虽然我们积极采取了和当地有关部门联合执法的措施，并取得了一定效果，但由于没有建立长期有效的管理体制，仍不能彻底消除目前小浪底库区河道存在的各种隐患。如果能对小浪底库区的管理体制进行理顺，实行统一管理，将有力促进黄河治理开发与管理事业的健康发展。”

在此，我们衷心希望河南黄河河务局、小浪底水利枢纽管理中心和渑池县黄河河务局三方从治黄大局出发，加强沟通，理清职责，互相配合，齐心协力做好小浪底库区管理工作，为黄河的长治久安建设奠定良好的工作基础。同时，也希望小浪底库区的水行政管理问题能引起水利部等上级有关部门的重视，使黄河小浪底库区的管理体制尽早得以理顺。