社会转型背景下信访工作创新路径选择

李新华

当前，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，经济社会进入“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织并存的关键时期。国际国内形势的变化，既给我们发展进步带来巨大活力，也必然会带来这样那样的矛盾和问题。通过信访渠道反映出来的各种矛盾和问题不仅体现出多元性、群体性、关联性的新特点，也具有经济社会转型时期利益化、阶层化、市场化的新态势，传统信访工作理念和模式已无法满足新形势、新任务的需要，在社会转型大背景下如何确立信访工作创新的路径选择，已成为各级党委、政府必须高度重视的一个政治课题。

一、社会转型期信访形势发生的主要变化

（一）社会意识变化带来利益诉求的多发性，信访总量持续攀升

随着政治体制改革，我国民主政治机制在不断完善，民众表达利益的呼声和期待也日益高涨，民众参与政治的意识与热情在不断上升，维护自身的权利意识也在不断的增长，可以说，目前是人民群众得到利益最多最实在的时期，同时又是人民群众意见较多较为集中的时期。可以预见，随着改革开放的全面深化和社会主义民主政治建设的不断推进，社会经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化，群众的民主意识、自主意识、平等意识、竞争意识、权利意识、政治参与意识不断增强，人民群众的利益诉求将更多、领域将更广、要求将更高，信访总量一定时期内将在当前高位运行的基础上持续攀升。

（二）社会结构调整导致利益主体的多元性，信访问题复杂多样

近年来，随着社会利益格局调整幅度越来越大，社会各阶层都被卷入，导致社会矛盾的主体增多，信访主体不断扩展，工人、农民、教师、无业人员、个体工商户、部队退役人员等社会各个阶层中都有信访活动参与者，甚至华侨、海外人士也卷入其中。群众信访涉及内容也由原来平反冤假错案、落实政策等变得更为纷繁复杂。可以说，当前信访工作需要解决的问题之多、矛盾之深、范围之广、情况之复杂是前所未有的，处理起来的难度也是前所未有的。

（三）社会心理失衡诱发信访行为的无序性，群体事件大量增多

社会收入分配两极分化带来的相对剥夺感，是导致社会心理失衡的一个重要原因，突出表现就是当前社会上存在仇富、仇官心理，加之受官场腐败、司法不公等方面的影响，一些信访人依法维权意识淡漠，还有一些人有从众心理、借题发挥、浑水摸鱼，在利益诉求通过制度性渠道表达难以实现目的或者在某些特殊因素的作用下，从而采取更加情绪化和更具偏激的利益表达方式，违反《信访条例》和有关法律法规，或拉横幅、打铜锣、穿状衣，或静坐、请愿、下跪，或围堵、冲击党委政府机关，或拦截车辆、堵塞交通，或威胁、侮辱、殴打工作人员，甚至采取自残、自杀等过激行为。信访行为的无序性、择机性、对抗性越来越突出，有关部门对这样的现象缺乏有效的处置手段，容易引起其他信访人仿效，同时给社会稳定造成巨大压力。

（四）社会环境改变造成信访问题的敏感性，舆论关注度越来越高

随着“单位体制”向契约社会的转型，过去由单位承担的部分功能转嫁了社会，在契约平权关系中公民的独立意识逐步增强，由此带来单位与个体、个体与个体之间各种纠纷大量涌现，由于当前社会管理方面存在诸多空档和缺失，出现了“无口可归”或“多口难归”的现象，许多小问题如果处理不当极易引发社会舆论炒作。加之当前互联网技术的广泛应用，迅速、深刻、全面地改变着人类社会，网络信息传播急速唤醒人们的权利意识，除了传统的来信、走访以外，网络也成为广大民众参与政治、维护权利的有效方式之一，但也不乏有人利用网络来宣泄情绪、制造虚假信息、扰乱社会、扰乱民心，不少与上访问题有关或无关的案事件动辄被一些媒体炒作渲染，这就使得信访工作透明度、政治敏感度和社会关注度越来越高。

二、社会转型期信访工作存在的突出问题

（一）责任重大与职权缺失并存的职权配置，使信访部门“小马拉大车”问题更加凸显

从近些年的实践看，信访部门无法掌握解决利益冲突的实际资源和公共权力，而信访标的一般是具体的党政司法的行政性行为，社会有关信访的公正期待往往就把信访部门当成了解决问题的责任主体，因此而出现的权责错位使信访工作处于尴尬境地。《信访条例》赋予了信访部门有改进工作、完善政策、责任追究的建议权，但由于信访工作机构通常只具备程序性权力，一般不直接针对信访事项作出具体的行政行为，只是通过协调、督促有权处理的机关依法处理，促进信访事项依法得到妥善解决。而在实际工作中如果过多地行使“三项建议权”，会影响信访部门与其他职能部门的工作关系，有可能使工作面临得不到支持的尴尬境况。另外，当前对信访条例禁止的各种违法信访行为，以及由于社会管理缺失引发的信访问题，信访部门缺乏法律定位和有效的工作手段，却又不得不冒着一定政治风险去想方设法应对。

（二）机构庞大与效率低下并存的机构设置，使信访工作常处于找不到归属感的尴尬境地

目前，我国信访机构数量庞杂、名称繁多，但并未形成统一协调机制。从领导体制上看，无论国家信访部门、各省信访部门，还是各市县信访部门在体制上都存在不统一问题。整个信访工作没有形成一个完整的体系，上下工作指导上存在着一些缺失。党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信息不共享，信访资源被大量浪费闲置。有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿现象。

（三）对领导信任与对法律不信任并存的民众心理，使信访群众更加信“访”不信“法”

由于《信访条例》中所规定的条款比较宽泛，执行起来也没有严格标准，这就造成同样的上访问题，各地处理上访的方式、方法千差万别。甚至有些地方为了维护稳定而对信访人采取拘留、关押、判刑的非法手段，使一些受害者成为肇事者，维权者成为违法者。在现实生活中许多群众热衷于信访或越级上访，不少人却错误地把上访看成是解决问题的最佳办法，把上访当成获取利益的手段，许多基层就可解决或本该法律部门解决的问题，却非要找领导、找政府，甚至不惜千里迢迢上省城、进京越级上访和集体上访。不仅给社会带来了新的不安定因素，而且使许多地方的党政领导穷于应付没完没了的上访。

三、社会转型期信访工作的创新实践

（一）用群众工作统揽信访工作

国家副主席习近平同志提出，群众工作的本质是密切党群关系，核心是正确处理人民内部矛盾。用群众工作统揽信访工作体现了新时期信访工作的本质属性。当前，群众对党的认同已经由过去情感性认同转变为利益认同，对党的评价更多的是以他们自身利益是否得到实现、维护和发展为标准。从信访工作角度讲，许多信访问题都是由于群众工作缺失和弱化造成的，需要通过还原信访工作是群众工作这一本质属性，借党执政的“第一法宝”来克服“天下第一难”的问题，用“群众工作无小事”这样的理念来提升信访工作的政治地位，拉长信访工作链条，实现信访问题事前预防、事中处理、事后解决“三位一体”的工作新模式，促使各级各部门切实提高认识、增进情感、转变作风，更好地推动信访工作。

（二）用加强社会管理提升信访工作

要健全社会风险评估制度，在原来谁决策、谁评估的基础上，明确能代表群众利益的专门工作机构，发挥契约社会第三方监管的作用，对政府各项涉及民生的行政权力进行监督约束，发生错误时及时纠正；要建立矛盾纠纷终结机制，在引入社会力量进行评议终结的基础上，不断完善人民调解、行政调解、司法调解三者合一的大调解格局，综合运用经济、法律、道德调解利益关系；要完善政府社会公共服务，调动群众力量，激发群众智慧，自我管理、自我服务，健全新型社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，依靠群众化解社会矛盾冲突；要处理好边缘化信访问题，《信访条例》规定了信访人不能聚集上访、不能择机上访、不能到敏感部位上访、不能缠访闹访、不能非正常上访等等，但没有规定信访群众选择这些时间、地点上访该怎么处理、由哪些部门处理。对于这些问题，要明确专门机构或赋予信访部门一定的权力，通过建立场所和相关接纳、教育、管控机制，组织动员社会各方力量共同参与化解疑难问题。

（三）用强化法制建设规范信访工作

加快信访工作法制化建设，在现有《信访条例》基础上尽早出台信访法，着眼维护群众权益与维护社会秩序，形成比较健全完善的信访工作法规制度体系，使信访部门在维护群众利益上切实发挥作用，为新形势下的信访工作提供更加完善的法律支撑。针对涉法涉诉案件大量涌入信访渠道，总量居高不下问题，特别是对已有定论的案件，应明确不再纳入信访处理渠道，完善依法终结涉法涉诉信访事项的认定、审核和备案工作机制。同时，在实际工作中要加强法制宣传教育，并进一步规范群众监督制度，确保把法律权威放到社会监督中实施。

（四）用体制机制创新推动信访工作

要进一步强化联席会议制度。2004年，从中央到地方各级都建立了信访联席会议机制，在协调推动化解信访突出问题及群体性事件方面发挥了重要作用，但由于机构没有形成实体，导致工作效能削减。建议中央增设适应联席会议工作要求的机构编制，确保联席会议工作的常态化、规范化，更好地推动“事要解决”。要增强信访部门综合协调职能。目前，信访部门处理信访问题的权威和话语权有限，尤其是协调同级职能部门的能力明显不足现象较为突出。河南省委书记卢展工多次提出：要着力加强信访部门综合协调能力，配齐配强信访部门领导班子，切实把信访部门建设成党委政府处理信访问题的综合协调部门。河南各级落实省委要求，所有县（市、区）群众工作部部长都高配为副县级，提升了信访部门推动问题解决的工作权威。要切实改进信访工作方式方法。信访工作涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本。应从顶层制度设计层面对当前群众工作和信访工作进行强化和规范，使其真正发挥好和谐社会建设的基础性作用，是当前和今后一个时期信访工作必须认真思考的工作重心。

（作者系中共河南省委副秘书长、省信访局局长）