民主遵约论评析

刘宏松　张笑天

[关键词]民主国家；遵守；民主遵约论；国际协议

[摘要]民主遵约论认为，相比非民主国家，民主国家更加倾向于遵守国际协议。本文从偏好稳定性问题、公众影响力问题、集体行动问题、非民主国家的公众制约、透明性等五个方面对其因果逻辑进行了检视，并由此得出，民主的政体类型与遵守行为之间并不存在确切的因果关系。已有的经验研究支持民主遵约论的理论假说，很可能是因为其选取的样本数据正好符合其因果逻辑发生作用的特定条件。对于研究者而言，讨论并厘清其发生作用的特定条件，将是未来研究的方向。

[中图分类号]D082[文献标识码]A[文章编号]0257-2826（2012）12-0055-06

国家对国际协议的遵守是国际关系和国际法学者共同关注的研究议题。在无政府的国际体系中，国家为什么会遵守国际协议？已有的研究以声誉考量、规范引导和国内政治支持等因素对这一问题作出了解答。随着遵约研究的推进，一部分学者开始关注政体类型对国家遵守行为的影响，提出了民主国家更加倾向于遵守国际协议的理论假说。现有的研究主要是围绕这一假说进行经验检验，而对假说本身的因果逻辑却没有进行严格的检视。要判定政体属性（民主）与遵守行为（倾向于遵守）之间的因果关系是否存在，对因果逻辑的检视是无法绕开的研究环节。本文将进行这一工作，对民主遵约论的因果逻辑中存在的问题进行讨论。

一、民主遵约论及其因果逻辑

持民主遵约论观点的学者认为，民主国家比非民主国家更倾向于遵守国际承诺、承诺可信度更高、遵守记录也更好。他们通过对特定议题领域国家遵约行为的经验研究，来检验其理论假说。例如，利兹探讨了国家对联盟承诺的遵守状况，认为，国家违反联盟承诺的主要原因是，国家在缔结联盟条约时就已经预期到自己或盟友不准备在援引条约时遵守承诺，缔约（承诺）主要是出于某种虚张声势。由于其统治不是建立在定期选举基础上，独裁国家的领导人不需要向广泛的选民负责，也不需要以政策稳定来表明其领导能力，缺乏权力制约也使其改变既有政策较为容易，因此，独裁国家更有可能出于虚张声势的考虑而缔结联盟条约。利兹的统计结果是，民主国家违反承诺的可能性比非民主国家要低16.5％。非民主国家的国内政治结构成与其他因素共同构成国家违反联盟承诺的重要变量。又如，爱德华·曼斯菲尔德、海伦·米尔纳和彼得·罗森多夫对民主国家对贸易协议的遵守状况进行了研究。其结论是，政体类型影响国家缔结并遵守贸易协议的倾向。国家越是民主，就越可能缔结并遵守贸易协议。

民主遵约论借助“国内听众成本”（domesticaudiencecosts）这一中介变量来支持其理论假说。这一理论的基本逻辑是：由于民主国家的领导人相对于非民主国家的领导人面临着更高的“国内听众成本”，这促使他们更加忠实地履行国际承诺、遵守国际协议／国际机制。民主国家的领导人由选举产生，如果他们违反国际承诺，作为“国内听众”的选民可以通过在国内大选时不向“背信弃义”的领导人投票来对其施加政治惩罚。民主国家的领导人为求得未来能够在竞选连任中获胜，不得不谨慎地对待已经做出的国际承诺，尽量不违反与其他国家签订的国际协议。非民主国家的领导人不是由选举产生，民众只能通过革命、暴动和内战等非常态的政治更迭方式才能实现他们更换领导人的意愿。而这些非常态的政治更迭方式在通常情况下都不会发生，这就使非民主国家的领导人在违反国际协议时不会受到国内民众的惩罚，“当他们撕毁国际协议或违反国际规范时，政治前途并不会受到损害”，因此，非民主国家的领导人不会在“国内听众”的推动下积极地履行国际承诺，遵守国际协议／国际机制。换言之，由于在民主国家中有定期的选举机制存在，为避免因伤害或激怒国内选民而影响其未来连任，民主国家的领导人会更加倾向于遵守国际协议／国际机制。而非民主国家没有定期的选举机制，其领导人不受这一机制的制约，因而不需要为争取国内民众的未来选票而履行国际承诺。在其他条件相同的情况下，非民主国家相对于民主国家遵守国际协议／国际机制的情况更差。

二、对因果逻辑的检视

在民主遵约论的理论假说中，“国内听众成本”是整个因果链条中至关重要的中介性变量。正是由于较高的“国内听众成本”的存在。民主国家的领导人倾向于遵守国际协议／国际机制。在持民主遵约论的学者看来，民主国家的领导人之所以面临着较高的“国内听众成本”，是因为：第一，民主国家的政治制度使其决策更加透明，民众可以比较容易地获得关于国际协议的遵守状况的信息；第二，民主国家的政治领导人在决策时面临着由集团组织起来的民众制约，组织起来的民众可以通过选举或其他合法途径对领导人施加惩罚或限制。然而，“国内听众成本”的逻辑并不能保证民主国家有更高的遵约倾向。因为，上述这些因素并不一定引导国家决策向遵守倾斜而不是向违反倾斜，民主国家也并不一定比非民主国家在制度上有更强的制约。

（一）偏好稳定性问题

民主国家“公众的政策观点总体上是稳定的并与外部紧急事态关联良好（wellconnected）”，这是高巴茨论证民主遵约论的第一步。事实上，很难断言民主国家与非民主国家在公众偏好上谁更稳定。一般而言，非民主国家公众可接触到的关于外部事务的信息往往由政府控制，因而公众偏好建立在政府政策偏好的基础上；民主国家公众可以获得较多的信息，这可能导致其偏好有较大的变动空间。公众对遵守偏好的稳定性有两个维度：强度（strength）和优势度（salience），前者指公众视遵守某一承诺事关国家和个人利害的程度，后者指公众在遵守该承诺与其他政策诉求之间的权衡。在考察公众对遵守国际环境机制的态度时，学者们发现，虽然民主国家公众支持的强度很高，但优势度则随经济状况和危机事件而经常变化。考虑到公众总是在多种政策诉求之间进行权衡，经常变化的优势度表明在遵守问题上的公众偏好并不稳定。能够说明这一点的是直接民主制下的雅典，当以公民投票决定是否应处死背叛的密提林人（这个屠城决策涉及了威胁的可信性）时，公众面对多种考虑（防止背叛的“多米诺效应”、宽恕的美德、报复的正义、城邦利益等）进行权衡而作出的决定在一夜之间即发生逆转。阿根廷的主权债务违约也说明了公众偏好的不稳定性。1999年，偿债问题在选举中并不占有突出地位；但随着经济形势的恶化，到2001年时民众开始倾向于违约，且该议题在选举辩论中几乎成为最重要的议题，因而该国不久后作出“人类历史上最大的一次债务违约”决策。民主遵约论不能证明相对于非民主国家而言，民主国家公众的外交偏好更稳定，也未证明公众稳定的偏好一定是支持遵守国际承诺的；并且未能说明公众易受外部紧急事态的影响，在何种程度上是“关联良好的”。这无疑伤害了其立论的可靠性。

（二）公众影响力问题

在词源上，民主的原初意义是“人民统治”，公众享有政策决定权。但至迟自熊彼特揭示“更忠实于生活”的民主内涵起，从理论上讲，公众在政治生活中可以发挥多大程度的作用这一问题就需要更细致的思考。现代民主理论认为，“人民的作用是产生政府”而不是作出决策。在现代民主理论看来，公众和决策者可分别被视为委托人和代理人，这就产生了道德风险，即决策者凭借信息优势而机会主义地行事、且并不担心受到惩罚。这也就意味着，即使公众稳定的偏好倾向于遵守国际承诺，决策者也有可能背离公众要求而作出违反的决定，不能仅以公众在遵守问题上的偏好而推断国家的遵守行为。如何确保代理人按照委托人的利益、作出符合委托人偏好的决策，成为民主国家在制度设计中首先应该关注并解决的问题。选举被认为是制约代理人的最重要手段，有学者认为公众可以通过选举杠杆惩罚违背国际承诺的领导人。但选举杠杆依然不能有效解决遵守国际承诺上的道德风险难题，因为：（1）选举本身即产生了政治市场中的委托一代理关系，现代民主国家的选举仅是产生政府，很少通过公民投票的方式进行具体决策，这就给政治领导人的机会主义行为留下了空间。（2）民众在选举中更多关注的是国内议题，如就业、社会保险、医疗服务等；即使关注到国际议题，也往往体现了孤立主义倾向，如削减对外经济援助、避免卷入地区冲突。偏向孤立主义的公众如何会施加压力要求政府遵守国际承诺？这一问题在民主遵约论中既没有被提出也未获得解答。即使不必得出激进学者的结论——“制造同意”的过程正是“民主过程的关键所在”、“被主宰的”与“沉默的大多数”在决策中不起作用，也可以发现，公众偏好与对外决策之间的鸿沟本身足以说明公众对遵守决策的影响是很有限的。

（三）集体行动问题

有限的影响力并不意味着公众在决策中无足轻重。自由主义国际关系理论认为：个人和社会团体是国际政治的首要行为者，国家并非行为者而是代议制度，往往服从于社会行为者联盟的“俘获或再俘获、建构或再建构”。在政治市场上，民众既不可能形成铁板一块的观点，也不可能单枪匹马地试图影响决策；民众总是被社会集团动员、组织起来，从而发挥相应的作用。由于国家遵守或违背国际承诺的决定总是具有分配意义，会影响到几乎所有公民的福利，因而选民会试图结成“私人集团”以影响决策。一个完全合乎情理的假设是：在是否应遵守某一国际承诺的政策辩论中，预期从遵守中获益的公众结成“亲遵守集团”，而预期受损的公众结成“反遵守集团”；决策受到两个集团间议价能力的影响，议价能力由集团持有的选举杠杆和信息能力决定——“一方面，遵守决策往往向拥有重大选举影响的大的利益集团偏斜；另一方面，遵守决策也偏向特殊利益，如果这些集团拥有关于政策过程的更优信息”。就选举杠杆而言，集团规模意义重大：更大的社会集团意味着更多的选票，其政策诉求也就更受政治领导人关注。但影响决策毕竟不同于选举政府，更大的社会集团面临更多的集体行动问题——大集团的成员从集体行动中获得的收益更分散而支付的成本更集中，分配不对称导致了政治参与不对称。从这个意义上讲，大集团议价能力处于劣势。在遵守问题上，关键是要判断“亲遵守集团”和“反遵守集团”中谁构成了大集团，而这因具体遵守决策的问题结构而异。一般而言，遵守总是有利于社会整体福利的、因而“亲遵守集团”往往是大集团，这在贸易领域中特别明显。虽然遵守自由贸易规范有利于社会整体福利，但从自由贸易中获利的普通消费者因其规模巨大、利益分散，往往不能展开集体行动以抵制特殊利益集团的影响。因此，国家违背自由贸易规范而采用各种保护主义政策屡见不鲜。

（四）非民主国家的公众制约

非民主国家的决策者是否也面临着公众或利益集团的制约？这个问题很长时间内未受到民主理论的关注。传统观点认为，民主和非民主（以“独裁”“专制”“极权”“威权”等术语表达出来）水火不容——方面，夸大了民主与非民主的差异；另一方面，对民主内部的差异关注较少，对非民主内部的差异几乎视而不见。这一僵硬的两分法开始引起一些学者的怀疑。在西方，赫尔德发现绝对制君主的权力常被夸大；绝对主义国家中不仅有绝对制宫廷，还有“大臣原型”国家；统治者与被统治者间存在“双向互动关系”，下层群体有影响统治者的机会。在东方，赫尔德的发现与黄仁宇、孔飞力对中国明清时期（这两个朝代被认为是中国“封建专制的高峰”）的研究相一致：在被概念化为“封建专制”或“东方专制”的国家中，决策过程也涉及君主、文官集团、军人集团、各种社会阶层之间的复杂互动，以致决策中枢不得不“以办理外交的方式来主持内政”；君主、官僚、士绅、胥吏围绕着对信息的控制、对事件的诠释而展开明争暗斗。对外谈判中的“双层次博弈”模型——国内公众、利益集团迫使（pressuring）政府采取它们喜好的政策，政治家也通过建立这些集团间的联盟以寻求权力——对非民主国家也是适用的。尽管公众和利益集团对非民主国家的决策者的支持并不是以选票表达出来的，但非民主国家的决策者需要获得这种支持。这就使其决策受到限制——一种“非正式的”、替代的限制。至于与民主国家相比较而言限制程度如何则是另外一个问题，至少康德所理解的非民主国家决策者“可以像是一项游宴那样，出于微不足道的原因”而作出决策，并不准确。就民主国家进行观察，实践中的民主政治和自由市场制度一样都出现了失灵，产生了政治垄断和不完备性。本文无意主张民主国家与非民主国家的制度不存在区别，这里旨在说明的是，预设“民主特殊”的民主遵约论的逻辑推理过程尚不够严密，对制度差异导致行为差异的微观过程的解释大有可商榷之处。

（五）透明性

在民主遵约论中，“国内听众成本”是链接民主与遵约的中介变量。而“国内听众成本”的有效作用又以遵约决策和行为的透明性为前提。民主遵约论者认为，民主政府比威权政府更透明，国内的社会集团与国外的外部行为者能以低成本观察到政府在遵守承诺过程中的行为并限制其违反承诺的尝试；由于信息公开，政治领导人作出的国际承诺为国内公众所知，因而其承诺的国内成本起到了“抵押品”（hostage）的作用，增强了其承诺的可信性。

一般而言，民主国家政府更透明、公众可接触到更多与更优质的信息。如果假定公众稳定的偏好支持遵守国际承诺、并且公众对决策可以发挥影响力，就可以得出民主国家遵约倾向更强的推论。但在这里，注意到“高级政治”与“低级政治”的分野也不无裨益。高级政治领域由于涉及安全等核心利益，无论是民主国家还是非民主国家都强调决策的私密性，通过立法或惯例等方式对决策辩论与信息发布有所限制。因而，如果说在高级政治中，民主国家的透明度只是略高于非民主国家的话，这种细微的差异如何能产生遵守后果上的显著差异？这个问题并没有得到合理解释。

另一方面，透明度未必一定有利于遵守承诺。事实上，透明性产生了更多的信息，但未必产生了更多的优质信息，也就是说会出现很多“噪音”。对于作为选民的观察者而言，这些噪音增加了信息处理压力。有限理性的外部观察者可能会受到“噪音”的干扰，对遵守状况作出偏离真实情况的判断。基于这样的判断而形成的公众压力就难以起到促进决策者切实遵约的作用。

三、结论及研究启示

本文对民主遵约论因果逻辑的检视表明：民主的政体类型与遵守行为之间并不存在确切的因果关系。当然，这里并不是说民主国家对国际协议的遵守不如非民主国家，而只是揭示民主遵约论的因果逻辑存在着缺陷：民主国家面临的决策限制和透明性不一定会有利于遵守。

事实上，民主意味着决策参与者是分散的，政治市场中的行为者又是有限理性的，所以“民主内生着不确定性”。在某种特定条件下，民主可能会引致更高的遵约倾向。而在其他情况下，民主遵约论的因果逻辑失去了其作用条件，民主与遵约之间的因果关系也就无法成立。已有的经验研究支持民主遵约论的理论假说，很可能是因为其选取的样本数据正好符合其因果逻辑发生作用的特定条件。对于研究者而言，讨论并厘清其发生作用的特定条件，将是未来研究的方向。

[责任编辑刘蔚然]