WTO争端解决 多边舞台上的法律较量

赵爱玲

11月23日，中国要求世贸组织（WTO）在11月30日的会议上成立一个三人争端解决小组裁定与美国最近的贸易争端。

11月6日，中国就欧盟部分成员国的光伏补贴措施，提出与欧盟在世贸组织争端解决机制下进行磋商，正式启动世贸争端解决程序。

9月17日，中国就美国在关税法修订法案（即GPX法案），提出同美国在世贸组织争端解决机制下进行磋商，正式启动世贸争端解决程序。

接连几个月，“WTO争端解决”被反复提及。除了中国作为申诉方的案件，今年以来，美国、欧盟、日本等曾先后对我国出口产品相关政策向WTO提起诉讼，一些新兴经济体如印度、巴西、阿根廷等也频频对我国产品发起贸易救济措施，就在11月15日，墨西哥就中国纺织品和服装补贴政策提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求。

人世11年来，中国11次作为申诉方，29次作为被申诉方，92次作为第三方参与WTO争端解决。“在中国提起申诉的案件中，被诉方只有美国和欧盟，其中中国胜诉的案件，不仅缓解了中国的贸易压力，也对中国积极参与WTO争端解决机制起到了良好的带头作用；另一方面，以中国作为被诉方的案件增长速度很快。涉诉争端直指中国经济政策。”WTO争端解决机构专家组成员、华东政法大学法学院教授朱榄叶表示。

国与国之间的贸易政策交锋就像两个人的街边篮球赛，在互相冲撞中摸索触及对方的底线，从而确定未来的规则。鉴于中国与贸易有关的法律制度和政策措施有待完善，中国执行世贸争端解决做出的裁决也终将迫使政府按照市场经济规律管理经济。

运用世贸争端解决维护产业利益

“我们主要运用两种方式来维护国家利益和中国产业的权益，第一种方式就是运用WTO争端解决机制，我们可以对在双边贸易磋商过程中未能达成一致，对一些国家滥用贸易救济措施实施贸易保护主义的做法，上诉WTO；第二种方式是我们支持中国企业在实施贸易救济调查国运用当地所在国和所在地区的法律程序来挑战不公平的措施。”商务部新闻发言人沈丹阳在接受采访时表示，商务部始终将世贸组织争端解决机制作为维护国家和产业合法权益的重要平台，积极将美欧等对我采取的贸易保护主义措施诉诸世贸组织争端解决机制，取得了一系列重大成果。

世贸组织的争端解决机制是世贸组织成员妥善解决贸易争端的正常途径，“加入世贸组织11年来，我们针对美国、欧盟等成员国对中国采取的贸易措施累计主动起诉了11起案件，目前，这11起中已经有8起有了最终的裁决和结果，中方多数案件获得胜诉。”他举例说，在诉美国四项针对中国的反倾销、反补贴措施案中，WTO上诉机构澄清了“公共机构”和“双重救济”含义，裁决美国对中国采取的反倾销和反补贴措施违反规则。一是不能随便地把我们的国有企业说成是公共机构。二是不能双重救济，美国实施反倾销、反补贴，经常用的是双重救济的措施。美国的这两个做法，WTO上诉机构都明确认定为违反世贸规则，这样就使美国不得不修改其相关的国内立法；在诉美国禽肉限制措施案中，专家组全面支持中方主张，裁决美国限制禽肉进口的立法违反了世贸组织规则，美国被迫废止其相关立法；在诉欧盟紧固件反倾销措施案中，上诉机构裁定欧盟《反倾销基本条例》有关“单独税率”的规定，违反了世贸组织《反倾销协定》的规定。欧盟同样被迫修改其反倾销条例，降低对我国紧固件产品的反倾税率，并表示将复审其他52项涉华的反倾销措施；在诉美国反倾销归零措施案中，专家组裁决美国在对我冷冻暧水虾和金刚石锯片反倾销调查计算中的“归零”做法违反世贸组织规则，为我国企业赢得了公平待遇。

参与世贸争端解决案件分为中国作为申诉方和中国作为被诉方两类案件。“在参与世贸争端解决案件中，商务部不断拓展贸易争端解决途径，一方面运用世贸组织争端解决机制规则进行抗辩，通过法律途径解决贸易争端，最大限度维护我合法权益，避免了经贸争端的政治化和对双边关系的伤害。另一方面，在部分案件中，积极探索通过磋商和谈判等途径妥善化解贸易纠纷，有效维护国家整体利益。”沈丹阳说，在美国、墨西哥诉我国税收补贴案和美国、墨西哥、危地马拉诉我出口补贴案中，我方与起诉方就有关问题达成谅解，维护了双边经贸关系大局，妥善化解了外方对我补贴措施的关注，也为国内产业赢得了最大利益。通过妥善解决大量贸易纠纷，我国积累了通过国际法和平解决国家之间经贸争端的宝贵经验。

“中国在应对案件中态度积极，处理争端解决的能力得到了很好锻炼。”在10月21日举行的中国法学会WTO法研究会年会上，商务部条法司副司长杨国华表示，经过十年来对世贸组织争端解决机制的积极参与，中国已经形成了一整套参与世贸组织争端解决案件机制，增强了对世贸组织争端解决机制的参与能力。

加入WTO，中国既是规则的执行者，还要做规则的制定者。世贸争端解决规则是否存在缺陷？如何参与修改？中国逐渐参与世贸争端解决规则修改的谈判。例如，中国参与了修改和澄清《争端解决谅解》（DSU）谈判，针对第三方权利、条约解释、机密信息保护、发回重申、发展中成员利益及双边磋商等问题提出建设性意见，推动建立更加明确合理的多边规则。

涉诉争端直指中国经济政策

作为WTO争端解决机构专家组成员，朱榄叶教授跟踪研究了中国参与WTO争端解决机制的所有案件。她表示，在中国提起申诉的案件中，涉诉争端既有具体措施，也有法律本身，以中国作为被诉方的涉诉争端直指中国的经济政策。中国政府应当审视国际贸易争端背后所体现的政府直接干预经济的问题，对中国过去30年的经济体制改革和对外开放的经验进行及时的总结，及时调整政府管理经济的政策和方法。

在中国法学会WTO法研究会年会上，商务部条法司副司长杨国华指出，我国在WTO争端的被诉和败诉情况近年均有所增加；在中国涉及的案件之中，特点明显，主要涉案国家是美国、欧盟和墨西哥。杨国华称，这与美欧等成员国的贸易保护主义抬头有关，但同时，我国地方政府有关贸易政策出台前的审查机制不健全也是其中一个重要原因。例如，由于少数地方政府出台不符合世贸规则的补贴措施，导致世贸成员对我国提起反补贴调查，对我国某些产品的生产和贸易造成了很大影响。

中国社会科学院国际法研究所研究员、国际经济法室副主任刘敬东对中美“双反措施”案中，WTO争端解决上诉机构对于中国国有企业、国有商业银行是否属于“公共机构”，国有银行发放的贷款是否有“专项性”，以及中国的银行利率标准能否作为可比基准等诸多问题的相关裁定进行了反思。他认为，上诉机构的裁定实际上就是认定我国目前实施的某些经济管理方式以及国有银行运作模式不符合市场经济原则。他指出，市场经济模式是中国人世的一大前提条件，也是必须承担的WTO义务，坚持市场经济道路、推行市场化关乎中国经济的未来走向，而且关乎中国是否遵守了已作出的国际承诺和法律义务。

贸易政策审查清理机制有待完善

世贸组织争端解决一旦做出裁决，涉案方面临执行裁决结果的问题。为尊重世贸争端解决裁决，商务部开展法律法规清理工作，推动世贸组织规则的实施，履行透明度等各项义务。据了解，2001年加入世贸组织后，中国开展了大规模的清理修改法律法规工作。我国政府的30个部门，共清理各种法律法规和部门规章2300多件，全国共清理了19万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施。商务部称，目前我国法律、法规、规章等已经与世贸组织规则要求基本一致。例如，在美欧墨诉中国原材料出口限制案中，中方一方面加强法律抗辩，维护出口管理措施，另一方面，商务部会同国内主管部门，推进矿产资源领域开采、生产、销售体制改革。

虽然中国与贸易有关的法律制度和政策措施不断完善，但从近几年美欧等成员提起的反补贴调查案件和WTO贸易政策审议情况看，同一争议在贸易政策审议中被反复提及而最终导致中国卷入WTO案件争端的情况屡见不鲜，“可见中国国内仍有少量法律制度和贸易措施成为引起贸易摩擦的导火索。”国务院法制办公室徐志群副巡视员在10月21日举行的中国法学会WTO法研究会年会上指出，要及时地审查和清理与世贸组织规则和我方承，诺不一致的规定，依然是履行我国加入世贸组织承诺义务确保世贸组织规则在我国统一实施的必然要求。

据了解，我国并非没有法律规范出台前的审查制度。早在加入WTO前后，我国就开始建立法律规范出台前的审查制度。2000年出台的立法法和2001年出台的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，都对相关法律规范出台前的审查作出了明确规定。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求健全规范性文件制定程序，明确“未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”。

目前全国31个省市自治区和不少国务院部门都建立了规范性文件前置审查制度，但鲜见对“与世贸规则是否一致进行审查”的规定。据国务院法制办公室副巡视员徐志群介绍，目前我国只有辽宁省、天津市、甘肃省3个省级政府以及本溪市、抚顺市、苏州市、无锡市等4个地级市明确规定，在规章制定过程中对是否符合世界贸易组织规则进行审查。在实践中，是否审查本地区、本部门出台的措施与世贸规则一致，取决于该地区、该部门的重视程度和审查机构的工作人员对世贸规则和相关知识的了解掌握程度。

“各级政府、部门在有关经济政策的出台过程中，应将与世贸规则是否一致做为必须审查的事项。”徐志群强调。

“在WTO现有纪律下，中国运用补贴促进经济和社会发展面临一定困境。”中国商务部公平贸易局综合处商务一秘宫仁海在接受采访时称，首先是政府补贴专向性问题。中国在区域、产业、部门和企业发展上存在不平衡，在发展政策上难免有所兼顾，经济学的鼓励发展措施很容易与法学的专项性规制产生冲突。其次是地方贷款问题。根据上诉机构的裁决，中国国有银行是公共机构。但在当前，促进地方经济发展，必须要给予利息和税收减免、银行优惠贷款，这些是国际上经济调控措施的例行手段，经济学理念和法学规则再次产生冲突。第三，增值税返还问题。中国的税制和欧洲很相似，先征再退，征是生产环节，最高征17％，退是部分或全部退税，低于或等于原来的起征点不构成补贴。但是美国认为中国税率每年在调整，有的是17％，有的是13％，17％比13％在微观层面上退得多，就构成不同产品之间的补贴。第四，中国经济发展必需的扶持和鼓励问题。中国经济发展已步入后工业化阶段，客观上需要多种经济调控手段和促进方式，现在要套在美欧制定的WTO纪律里。